EVALUATION D'ENSEMBLE DE L'ACTION PARLEMENTAIRE DE MISE EN OEUVRE D'ACTION 21

Rapport adopté par consensus par le Conseil interparlementaire
à sa 160e session (Séoul, 12 avril 1997)

Remarques générales sur les résultats des enquêtes

Les grandes tendances suivantes se sont confirmées au fil des enquêtes de l'Union interparlementaire:

• La CNUED a suscité en son temps un courant de sensibilisation générale aux problèmes d'environnement, qui s'est naturellement répercuté sur les travaux des parlements (ratification des conventions, adoption de lois de portée générale sur la préservation de l'environnement et des ressources naturelles, approbation des crédits correspondants).
• Toutefois, au-delà de ces mesures de routine, le Sommet de la Terre n'a eu qu'un effet marginal sur l'action des parlements: ceux-ci s'en remettent généralement à l'initiative gouvernementale et n'utilisent pas pleinement les moyens à leur disposition pour influer sur la politique nationale.
• Les travaux parlementaires dans le domaine de l'environnement sont stimulés, non pas par les recommandations de Rio, mais par l'aggravation de problèmes écologiques particuliers, qui diffèrent selon les pays, leur contexte géographique et le niveau de leur développement économique.
• L'attitude des parlementaires n'est pas monolithique et la question de l'importance à accorder à l'application des Rio est souvent devenue un sujet d'affrontement au sein des parlements. C'est pourquoi l'on peut dire qu'il a une sensibilisation individuelle mais un manque de volonté collective.
• L'évolution de la conjoncture n'est pas favorable à une application globale des principes du développement durable.
• Il y a donc un décalage entre le discours et l'action - manque de volonté politique - mais aussi, dans les pays en développement, entre les intentions et les moyens - manque d'information et de moyens techniques et financiers.
  

I. IMPACT DE LA CNUED SUR LA SENSIBILITE DES PARLEMENTAIRES ET L'ACTION DES PARLEMENTS

Il ressort des enquêtes de l'Union interparlementaire que la CNUED a eu un impact diffus sur la sensibilité des parlementaires et l'action des parlements. En effet, il est indéniable que cette Conférence a suscité un regain d'intérêt pour la protection de l'environnement mais pas forcément en réponse au message de Rio.

Néanmoins, l'importance de cet impact varie principalement selon le degré de développement des pays et le degré d'information des parlements.

1. Sensibilisation individuelle aux problèmes d'environnement

Il semble que l'action internationale ait créé un courant général qui a engendré une prise de conscience individuelle de la nécessité de préserver l'environnement et de gérer judicieusement les ressources naturelles. Les parlementaires manifestent une volonté accrue de résoudre les problèmes d'environnement, appuient plus volontiers les mesures préconisées à cet effet et exercent davantage de pression sur les gouvernements.

Cela se traduit par une augmentation des interventions individuelles, des questions orales et écrites, par une intensification de l'action des parlementaires dans leurs circonscriptions respectives (sensibilisation et consultation de la population, présence dans les médias), ainsi que par le développement des travaux des commissions techniques (auditions publiques, formulation de propositions de lois, réalisation d'études et d'enquêtes, discussions avec les collectivités locales, les groupes de pression, les ONG, etc.) et par une participation accrue des parlements aux efforts de coopération à l'échelon régional. Des partis ont même inclus l'application des accords de Rio dans leurs programmes électoraux (ce qui, selon eux, ne leur a généralement pas porté chance!).

2. Prise de conscience globale et moyens

Dans les pays industrialisés qui étaient sensibilisés aux questions d'environnement et avaient déjà une politique en la matière, l'impact de Rio a été relativement faible car ils ont poursuivi leur action indépendamment des recommandations de la CNUED.

Dans les pays en développement et en transition, l'impact a été beaucoup plus important, sinon au niveau de l'action du moins au niveau de la prise de conscience. Ces pays semblent se raccrocher à l'action internationale pour les guider dans les mesures à prendre. Très conscients de la gravité de leurs problèmes écologiques mais ne disposant pas de moyens techniques et scientifiques, ils s'en remettent à l'information et aux directives de la communauté internationale. Plusieurs réponses émanant de tels parlements indiquent en effet que la réflexion et les travaux évoluent au gré des recommandations internationales et notamment que les accords de Rio leur servent de lignes directrices pour leur action dans le domaine de l'environnement.

Cela explique que les parlements de ces pays ressentent cruellement le manque d'information et d'appui. En effet, la majorité d'entre eux se déclarent encore sous-informés au sujet des travaux de Rio. Certains signalent même qu'ils ont pris connaissance de ces travaux à travers les questionnaires de l'Union!

La question de l'information des parlementaires et de la qualité de cette information revêt donc une importance fondamentale. Elle est généralement considérée comme seule susceptible d'engendrer un changement d'attitude.

Si les parlements des pays industrialisés se déclarent en général bien informés, ceux des pays en développement ne le sont souvent qu'à travers les projets de lois que leur soumettent les gouvernements.

3. Incidence de la Déclaration de Rio

Il est significatif de noter qu'à de rares exceptions près, les parlements - des pays du Nord comme des pays du Sud - n'ont pas étudié la Déclaration de Rio car, celle-ci ne nécessitant aucune ratification, les gouvernements ne l'ont pas soumise en tant que telle à leur attention. Or, les principes énoncés dans cette Déclaration sont censés guider la réalisation des autres accords de Rio et plus particulièrement des différents chapitres du Programme Action 21.

De ce fait, les parlementaires n'accordent pas d'importance particulière à la Déclaration qu'ils ne distinguent pas des autres résultats de Rio (les conventions et certains éléments d'Action 21 sur lesquels les parlementaires ont été amenés à se prononcer à travers l'approbation de projets de lois).

4. La notion de développement durable

La vague d'intérêt suscitée par la CNUED, a également engendré une évolution du discours, au moins en ce qui concerne la terminologie employée: les expressions de "développement durable", "développement écologiquement rationnel", "politiques intégrées", "gestion intégrée des ressources", etc. sont entrées dans le langage parlementaire.

Toutefois, bien que l'expression de "développement durable" soit désormais couramment utilisée, les résultats des enquêtes indiquent que la majorité des parlementaires n'en comprennent pas la signification profonde: ils considèrent qu'elle n'est pas "clairement définie", n'en "saisissent pas les implications" ou jugent que le concept n'est "pas opérationnel". Cette expression semble avoir simplement remplacé dans le langage courant celle de protection de l'environnement.

De fait, les parlementaires constatent l'existence d'un profond décalage entre ce discours et une assimilation en profondeur des principes de Rio, qui se traduirait par exemple par la prise en compte de l'interdépendance des questions économiques et des problèmes d'environnement.

En effet, de nombreux parlementaires estiment que l'adoption de lois et la ratification de conventions a constitué un travail théorique, de pure forme, qui n'a pas eu d'impact sur l'attitude fondamentale des parlementaires et ne s'est pas traduit par l'intégration des principes du développement durable aux autres décisions d'ordre politique ou législatif.

C'est sans doute pourquoi la majorité des parlementaires, du Nord comme du Sud, constatent que les principes du développement durable ont été acceptés mais pas assimilés.

5. Autres facteurs

Les autres facteurs dont dépend la prise en compte des travaux de la CNUED au sein des parlements sont le degré d'influence de la commission spécialisée, l'acuité d'autres questions considérées comme prioritaires (développement économique, pauvreté, chômage, problèmes budgétaires, etc.) et d'une manière générale la volonté politique des parlementaires qui ne traitent pas directement les questions d'environnement dans le cadre de leurs fonctions au parlement.

6. L'après-Rio

Il semble que l'on assiste actuellement à une retombée de l'intérêt suscité au cours de la phase de préparation et immédiatement après le Sommet de la Terre.

Ainsi, les travaux de la Commission du développement durable passent pratiquement inaperçus au sein des parlements et ses recommandations servent rarement de référence. Les parlementaires ne participent ni à ses réunions ni à l'élaboration des rapports nationaux qui lui sont soumis chaque année.

Dans les pays en développement surtout, les parlements qui ont été renouvelés après Rio ne sont pas au courant des rapports qui ont pu être faits à l'époque.

Les parlementaires de nombreux pays industrialisées, eux, signalent à ce sujet une diminution de la pression populaire et notamment le fait que les résultats électoraux des partis écologistes sont de moins en moins brillants.

Dans ce contexte, il est significatif que pratiquement aucun parlement ne soit au courant de l'évaluation internationale de 1997 et que pratiquement aucun n'envisage de consacrer une séance plénière à la question de l'application des accords de Rio dans leurs pays, en vue de cette évaluation. Un très petit nombre indique qu'un tel débat aura lieu en commission ou qu'il n'est pas nécessaire parce qu'il a lieu régulièrement en commission ou en plénière. Quelques-uns signalent que la question est à l'étude ou pourrait être envisagée puisque le questionnaire de l'Union leur en a donné l'idée!

II. INTEGRATION DES ACCORDS DE RIO DANS LA LEGISLATION

1. Est-elle considérée comme une priorité?

La majorité des parlementaires considèrent l'intégration des principes du développement durable, et non des accords de Rio en particulier, dans la législation comme une priorité parmi les décisions urgentes à prendre.

Quelques-uns indiquent que si tel n'est pas le cas, c'est soit en raison d'un manque d'information, soit en raison de la prééminence d'autres graves problèmes plus urgents (crise financière dans les pays en transition) ou encore en raison d'autres priorités plus lucratives ou plus gratifiantes (influences sectorielles, l'énergie fossile est économiquement plus rentable que les énergies renouvelables, etc.).

Toutefois, de nombreux parlementaires font état de divergences sur le degré de priorité et la meilleure manière de réaliser cet objectif: cela dépend souvent de la volonté politique de la coalition ou du parti au pouvoir, notamment lorsque les parlementaires sont également ministres ou lorsque le gouvernement est représenté au parlement par un organe de coordination.

Paradoxalement, les parlementaires dont les parlements sont les moins informés et les moins dotés en moyens accordent un très haut degré de priorité à l'intégration des principes du développement durable dans leurs travaux.

2. Intégration de ces principes aux décisions d'ordre politique et législatif?

D'une manière générale mais plus particulièrement dans les pays en développement et en transition, l'intégration des principes du développement durable aux processus de prise de décisions se fait progressivement et très lentement, surtout en ce qui concerne les politiques économiques et budgétaires.

La majorité des parlementaires estiment que leurs gouvernements se sont efforcés d'intégrer les principes du développement durable à certaines décisions d'ordre politique et législatif: inscription de ces principes dans la Constitution, effort pour axer le processus de planification nationale sur les priorités d'Agenda 21, adoption d'une stratégie nationale, d'un code de l'environnement, nomination d'un commissaire à l'environnement et au développement durable, loi générale sur l'environnement, révision de la législation, adoption de nouvelles lois et respect des engagements internationaux, harmonisation de la législation à l'échelon régional, création d'institutions consultatives sur le développement durable, d'un ministère, d'un Conseil de l'environnement chargé de sensibiliser la population.

Les parlementaires, eux, déclarent veiller à l'intégration de ces principes dans les lois qu'ils proposent ou dans les amendements qu'ils apportent aux projets émanant du gouvernement et dans le contrôle de l'application de ces lois.

Ils sont toutefois nombreux à faire observer que cette législation est rarement appliquée soit pour des raisons de politique économique (incompatibilité de la protection de l'environnement et de l'exploitation des ressources aux fins du développement) soit pour des raisons financières (pénurie de fonds pour appuyer la législation) soit par manque de volonté politique (les règlements d'application tardent à voir le jour).

Les études d'impact sur l'environnement constituent dans tous les pays le principal moyen mis en place pour rendre le processus de décision plus efficace. Ces études sont prévues soit dans les textes généraux tels que la stratégie nationale ou le code de l'environnement soit dans des textes destinés à réglementer l'action dans des domaines précis (lutte contre la pollution industrielle ou le déboisement, projets de développement, etc.). Toutefois, celles-ci sont rarement systématiques et, dans les pays les plus démunis, leur réalisation pose d'insurmontables problèmes financiers.

III. MECANISMES PARLEMENTAIRES FAVORISANT L'INTEGRATION DES PRINCIPES DU DEVELOPPEMENT DURABLE DANS TOUTE ACTIVITE PARLEMENTAIRE

Pratiquement aucun parlement ne se s'est doté de mécanismes spécifiques et n'a modifié ses méthodes de travail de façon à garantir l'intégration des questions d'environnement et de développement à tous les niveaux et dans tous les domaines de l'activité parlementaire.

La quasi-totalité des réponses font certes état de l'existence d'au moins une commission chargée de l'environnement, voire du développement durable, mais cette commission veille très rarement à l'intégration des principes énoncés à Rio dans l'ensemble des travaux parlementaires.

Son travail consiste essentiellement à examiner, préparer et approuver les projets de lois ayant une incidence sur l'environnement proprement dit, et parfois à formuler des recommandations au parlement et au gouvernement, par exemple sur le respect des engagements internationaux et nationaux. Dans certains cas, ces commissions effectuent des visites d'inspection sur le terrain soit pour se rendre compte de l'état de l'environnement soit pour vérifier l'application des lois, et accomplissent un travail de sensibilisation des autorités gouvernementales, des acteurs économiques et de la population en général.

Dans certains pays, industrialisés notamment, les commissions spécialisées participent davantage à l'intégration en ce sens qu'elles vérifient souvent l'impact sur l'environnement des autres lois, des différents postes du budget de l'Etat ou encore de l'action des différents ministères.

En tout état de cause, le degré d'efficacité et d'influence de ces commissions varie sensiblement d'un parlement à l'autre. Dans certains cas, elles sont très actives et parviennent à susciter la volonté politique nécessaire à l'intégration des questions d'environnement et de développement mais la plupart du temps, elles travaillent isolément et leurs recommandations ne sont pas prises en compte.

De nombreux parlementaires déplorent d'une part le manque de coordination avec les travaux des autres commissions et d'autre part le fait que ces autres commissions se préoccupent elles-mêmes très peu du développement durable.

IV. MOYENS DU PARLEMENT ET UTILISATION DE CES MOYENS POUR INFLUER SUR LE GOUVERNEMENT

Dans l'ensemble, les parlementaires considèrent que leurs parlements ont les moyens d'influer sur les autorités de leurs pays pour les inciter à prendre les décisions qu'exige la concrétisation des accords de Rio.

Certes, l'initiative parlementaire est limitée puisque le parlement est surtout appelé à se prononcer sur les propositions du gouvernement. En effet, c'est le gouvernement et non le parlement qui décide de la manière de respecter les obligations internationales résultant d'accords internationaux tels que les accords de Rio (par exemple, il peut opter pour la voie administrative plutôt que pour la voie législative, auquel cas l'action parlementaire est encore plus limitée) et c'est lui qui établit le programme d'action dans le domaine de l'environnement.

De ce fait, le parlement cherche moins à influencer le gouvernement qu'à compléter ses décisions et l'efficacité de son action dépend du degré de collaboration qui s'instaure avec l'exécutif.

A travers le processus législatif, le parlement peut exercer une influence considérable: lors de l'approbation des lois, il peut se prévaloir de son pouvoir d'amendement et de modification ou encore favoriser les projets qui tiennent compte des accords de Rio. L'adoption des règlements d'application et le contrôle de l'application des lois sont également des étapes essentielles.

Le rôle de la commission compétente, si elle exerce pleinement ses fonctions et ses pouvoirs est à cet égard primordial.

Le parlement dans son ensemble et les parlementaires eux-mêmes ont la possibilité de participer plus activement encore au processus législatif dans les pays où ils partagent l'initiative des lois avec le gouvernement.

De même, l'approbation du budget est souvent mentionnée comme un moyen non négligeable: à travers cet exercice, le parlement peut accorder la priorité aux programmes qui sont conformes au principes du développement durable.

Enfin, les débats parlementaires peuvent en soi constituer une moyen de pression en ce sens que ces débats reflètent les préoccupations des citoyens et que le gouvernement est moralement contraint de satisfaire ces préoccupations.

A de rares exceptions près, les parlementaires estiment que ces moyens ne sont pas pleinement utilisés mais que tout pourrait être fait si tous les parlementaires étaient conscients de l'importance des enjeux. En effet, le gouvernement tient davantage compte de l'avis du parlement lorsque l'ensemble des forces politiques sont unanimes.

V. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

L'Union interparlementaire s'est déclarée extrêmement préoccupée par le peu de résultats obtenus depuis la CNUED dans la réalisation du développement durable et par l'aggravation de la situation dans de nombreux domaines (épuisement des ressources naturelles, pollution à l'échelle mondiale, crise alimentaire, pauvreté, déstabilisation des sociétés). Elle a estimé que l'évaluation générale du suivi de la CNUED devait être l'occasion de relancer l'esprit de Rio.

Depuis 1992, elle a constaté à maintes reprises que la difficulté de résoudre les problèmes du financement et du transfert de techniques compromettait gravement la mise en oeuvre des accords de Rio et risquait de remettre en cause le partenariat mondial pour le développement durable. C'est pourquoi l'Union interparlementaire a toujours incité ses parlements membres à presser leurs gouvernements de respecter leurs engagements dans ce domaine, notamment en adoptant une l'année dernière une Déclaration sur ce sujet. Regrettant une fois encore qu'aucun progrès n'ait été réalisé dans ce domaine, l'Union réaffirme cette Déclaration.

En outre, elle a conclu que le principal obstacle à une action déterminée en faveur du développement durable et de l'application effective des accords de Rio était le manque de volonté politique. Le rôle des parlements et des parlementaires est à cet égard primordial. Il leur incombe au premier chef d'insuffler la volonté politique nécessaire aux gouvernements et de relayer auprès de ceux-ci les intérêts des citoyens, mais aussi de contribuer à la sensibilisation de la population. Pour ce faire, ils doivent être eux-mêmes conscients de la nécessité de changer leur perception des enjeux et convaincus que les mesures préconisées à Rio sont applicables et efficaces.

Dans ce contexte, l'Union a été frappée de constater que la grande majorité des parlementaires déclaraient ne pas saisir les implications du concept de développement durable, déploraient un manque d'information sur les activités entreprises par la Commission du développement durable de l'ONU (CDD) pour concrétiser les recommandations de la CNUED, et constataient un manque de sensibilisation au sein de leurs parlements.

C'est pourquoi l'Union interparlementaire a décidé d'une série d'initiatives et d'activités pour aider les parlements à s'informer davantage et à mieux utiliser les moyens dont ils disposent pour influer sur l'action gouvernementale et sensibiliser l'opinion publique aux enjeux du développement durable. L'Union est toutefois consciente que cette seule action de sa part ne suffit pas. Aussi a-t-elle jugé indispensable qu'une étroite coopération s'instaure entre les parlements et la CDD et que celle-ci s'efforce d'intéresser les parlements et leurs membres à ses travaux, notamment en lançant une vaste campagne de sensibilisation qui leur serait spécialement destinée.