Communiqué de presse de l'Union interparlementaire
Genève, le 17 avril 2000
N° 94

L'Union interparlementaire (UIP) lance aujourd'hui, lors d'une Conférence de presse qui a lieu à 11h00 en Salle de Presse N°1 au Palais des Nations de Genève, en présence de son Secrétaire général, M. Anders B. Johnsson, une monographie consacrée au personnage qui se trouve au cœur de la démocratie : le parlementaire, en tant qu'élu du peuple. "Le mandat parlementaire" est une étude comparative mondiale fondée sur l'analyse des informations fournies par plus de 130 chambres de parlements nationaux, toutes régions du monde confondues. Cet ouvrage, rédigé par M. Marc Van der Hulst (Chef du Service juridique de la Chambre des représentants belge) concerne la nature, la durée et l'exercice du mandat parlementaire et décrit d'une manière détaillée les moyens juridiques et matériels auxquels les parlementaires ont droit : salaires, indemnités, facilités et services. Une place prépondérante est aussi réservée aux immunités dont jouissent les parlementaires.

Le Secrétaire général de l'UIP, M. Anders B. Johnsson rappelle que "comme l'auteur lui-même le fait observer, accorder certains privilèges aux parlementaires ne signifie pas que les parlementaires soient au-dessus des lois. C'est plutôt la reconnaissance du fait que, étant donné l'importance et l'ampleur du mandat qui leur est confié par le peuple souverain, ils doivent bénéficier de garanties minimums pour pouvoir s'en acquitter en toute indépendance et sans entraves".

Cette monographie de l'UIP (disponible en français et anglais et prochainement en espagnol) traite également des devoirs des législateurs, notamment de l'obligation faite aux parlementaires de faire preuve de la plus grande probité et de donner l'exemple en assurant la transparence indispensable quant à la bonne gestion de la chose publique. L'auteur de l'étude note la "moralisation de la vie politique en général et de la vie parlementaire en particulier. Bien qu'il y ait lieu de se demander si la vie politique et/ou parlementaire est vraiment plus immorale aujourd'hui qu'hier, il est indéniable que l'opinion publique, exacerbée par certains scandales, corruption ou autres, largement étalés dans la presse, exige actuellement de ses représentants une conduite de plus en plus irréprochable".

Et M. Van der Hulst de préciser : "Conscients de cette perte de confiance et désireux de la restaurer, les parlementaires se sont donc imposés, dans divers pays, des restrictions déontologiques plus ou moins sévères. L'imposition de plus en plus fréquente des déclarations de patrimoine est à ce sujet particulièrement révélatrice. En outre, "le fait que plusieurs parlements appliquent des codes de conduite ou d'éthique aux parlementaires est très significatif", ajoute le Secrétaire général de l'UIP.

S'agissant des conclusions, l'auteur de l'ouvrage constate une "professionnalisation du mandat parlementaire, qui semble être un fait accompli à l'échelle mondiale. Mandat devenu un emploi que le législateur est censé exercer à plein temps et qui doit lui permettre de vivre décemment. L'indemnité parlementaire est devenue, dans la quasi-totalité des systèmes parlementaires, un véritable traitement qui vise à donner accès au Parlement à chaque citoyen, quelle que soit sa fortune. En plus des incompatibilités classiques qui tendent à sauvegarder l'indépendance du parlementaire en éliminant tout lien de subordination entre la représentation populaire et le gouvernement, de plus en plus d'interdictions et/ou limitations de cumul sont imposées".

Fondée en 1889, l'UIP a son siège à Genève. Elle compte 139 parlements nationaux affiliés et 5 assemblées parlementaires régionales associées. Elle dispose d'un Bureau de liaison avec les Nations Unies à New York.

Contact à Genève pour interview (sur place ou par téléphone) : Mme Luisa Ballin, tél. (41.22) 919.41.16/27, fax 919.41.60, courrier électronique lb@mail.ipu.org ou cd@mail.ipu.org - A New York : M. Santiago Romero, tél. (1.212) 557.58.80, fax 557.39.54, courrier électronique ny-office@mail.ipu.org

ANNEXE:

CONCLUSIONS DE L'AUTEUR DE L'ETUDE DE L'UIP, "LE MANDAT PARLEMENTAIRE". EXTRAITS

Rémunération et indemnité

L'auteur de l'étude de l'UIP constate que "les parlementaires reçoivent de nos jours pratiquement partout une rémunération de base qui ne présente plus aucun lien avec le nombre de réunions. Seuls font exception à cette règle quelques pays d'Afrique, où les membres continuent à toucher des indemnités journalières, et Cuba, où le député continue à toucher pendant la durée de son mandat une indemnité égale au salaire qu'il touchait avant de devenir parlementaire" En général, "la rémunération de base est fixée par référence aux salaires de la fonction publique (moyenne ou fonction spécifique), mais dans une série d'anciens pays socialistes de l'Europe de l'Est, c'est le salaire mensuel moyen multiplié par un facteur déterminé qui sert de base de calcul", ajoute M. Van der Hulst.

Incompatibilités

S'agissant du statut du parlementaire, la question de son indépendance a toujours été le motif premier de l'instauration de certaines incompatibilités. L'étude de l'UIP note, ces derniers temps et surtout en Europe occidentale, "une multiplication d'initiatives visant à instaurer des incompatibilités supplémentaires qui n'ont plus rien à voir avec la sauvegarde de l'indépendance du membre au sens strict du mot. Plus que par le souci d'éviter des corruptions ou des scandales financiers et autres, ces initiatives sont inspirées par le souci d'assurer la disponibilité du parlementaire. Des pays comme la Belgique, la France ou l'Italie semblent vouloir atteindre cet objectif par une réglementation restrictive du cumul des mandats, d'autres le poursuivent par le biais des régimes d'inéligibilité (Royaume-Uni) ou en faisant appel à la publicité par déclaration des activités (Allemagne, Etats-Unis). En Israël, les membres de la Knesset n'ont, depuis 1996, même plus le droit de tirer un bénéfice de quelque occupation que ce soit, l'interdiction ne produisant toutefois pas d'effets durant les six premiers mois du mandat".

Déclaration du patrimoine/d'intérêts : "style britannique" et "style "français"

Les scandales qui ont ébranlé ces derniers temps la vie politique de nombreux pays, notamment en Europe occidentale, ont incité les Parlement à "moraliser la vie politique" afin "de se justifier vis-à-vis d'une population toujours plus critique", peut-on lire dans "Le mandat parlementaire". "C'est sans doute la raison pour laquelle beaucoup de pays évoluent dans le même sens, sans que l'on puisse parler dans l'état actuel de la législation d'une véritable déclaration de patrimoine (Autriche, Lettonie, République Tchèque) et pour laquelle, dans une série d'autres pays (Chili, Inde) des propositions portant sur l'instauration de la déclaration de patrimoine sont à l'étude".

Dans ce domaine, comme dans d'autres, le Royaume-Uni a joué un rôle précurseur important. La déclaration d'intérêts "style britannique" a en effet été copiée par bon nombre de pays. "Elle a surtout le mérite de ne pas réduire la déclaration à un tableau chiffré, mais de mettre davantage l'accent sur les liens qui peuvent exister entre les parlementaires et des intérêts privés. Le concept central est donc celui de la transparence : le citoyen doit à tout moment être à même de savoir quels intérêts le parlementaire défend", estime l'auteur de l'ouvrage de l'UIP. Et dans la mesure où le parlementaire peut avoir un intérêt financier ou matériel important dans un débat ou une délibération de la Chambre, "il devra le signaler pour que l'on puisse en tenir compte (par exemple en le remplaçant au sein d'une commission)".

D'autre part, la déclaration de patrimoine "style français" traduit elle "une certaine méfiance à l'égard des mandataires publics (ce qui s'explique peut-être par le fait qu'elle est plus jeune et par conséquent plus marquée par des scandales financiers récents). Au risque de simplifier on pourrait même soutenir que son concept central est davantage la lutte contre la corruption que la transparence". Ce type de déclaration permet surtout de vérifier si le membre ne s'est pas enrichi anormalement dans le courant de son mandat. La déclaration de patrimoine /d'intérêts est en train de devenir un des facteurs les plus importants dans la poursuite d'une plus grande transparence de la vie politique et d'une clarification des rapports entre le monde politique et l'argent".

Groupes de pression

"Le mandat parlementaire" évoque également le "lobbying" parlementaire, qui a été pendant longtemps un phénomène nord-américain et qui reste encore de nos jours une manifestation essentiellement occidentale. "Aux Etats-Unis d'Amérique, par exemple, un député sera peut-être contacté par un "lobbyiste" d'une multinationale ou d'un syndicat ouvrier. Mais dans certains Etats d'Europe occidentale, les syndicats ouvriers sont (ou ont pendant longtemps été) liés aux partis politiques. Leur influence apparaît donc déjà au stade de la composition des listes électorales et ils n'ont nullement besoin de prendre rendez-vous avec "leur" parlementaire pour leur faire part de leurs soucis. Dans d'autres pays, le "lobbying" parlementaire est fort répandu, mais on a néanmoins ressenti le besoin d'aider les parlementaires à "sauvegarder leur vertu", en instaurant certains garde-fous contre les "lobbyistes".

Codes de conduite

L'étude de l'UIP examine aussi les "codes de conduite", où la suprématie britannique est incontestable. "Le rapport de Lord Nolan n'a pas d'égal en son genre et il inspirera sans doute encore beaucoup de législateurs. Son mérite consiste en effet en ce qu'il part du constat que les parlementaires sont des hommes et des femmes comme les autres et qu'il ne faut donc ni rester aveugle aux tentatives qui les menacent, ni tomber dans l'autre extrême en les traitant tous de corrompus. Contrairement à ce qui a prévalu pour d'autres tentatives de moralisation de la vie politique, les codes de conduite semblent rester pour le moment une affaire essentiellement anglo-saxonne". Et l'auteur de l'étude de constater que les quelques pays non anglo-saxons qui sont plus avancés dans ce domaine (Allemagne, Japon) confirment cette règle, dans la mesure où ils comptent précisément parmi ceux qui ont toujours été fortement inspirés par les systèmes parlementaires britannique et américain. "Cela ne signifie pas que les autres pays ne font pas d'efforts en la matière. Il est par exemple des pays d'influence française qui ont élaboré des législations en matière de lutte contre toute forme de clientélisme. Mais contrairement au Royaume-Uni, c'est la vue d'ensemble qui paraît y faire défaut pour le moment".

Immunités parlementaires : irresponsabilité et inviolabilité

L'Union interparlementaire l'affirme : "S'il est un facteur capital pour garantir le bon fonctionnement démocratique d'un système parlementaire, c'est certainement l'irresponsabilité parlementaire, qui offre aux parlementaires une protection absolue contre toutes poursuites pour tous propos tenus ou votes exprimés au Parlement". Les élus du peuple peuvent ainsi "exercer le mandat qui leur est confié par leurs électeurs sans craindre des mesures de représailles pour les opinions qu'ils expriment". Malheureusement, comme tout autre droit fondamental, l'irresponsabilité parlementaire est parfois violée. De nombreux cas d'atteintes à la liberté d'expression des parlementaires sont dénoncés dans les rapports du Comité des droits de l'homme des parlementaires de l'UIP.

Mais si l'"irresponsabilité" est une des "libertés fondamentales" des parlementaires, et la condition préalable nécessaire pour permettre aux parlementaires de défendre et de promouvoir les droits de l'homme et les libertés fondamentales, elle ne doit pas être un privilège que l'on peut violer impunément. "La tendance à se rapprocher du droit commun s'explique par le fait que dans les pays occidentaux, on a de plus en plus de difficultés à justifier ce "privilège" plus ou moins absolu qu'est l'inviolabilité parlementaire" (protection élus du peuple contre les poursuites civiles et/ou pénales pour des actes accomplis en dehors de l'exercice de leur fonction), précise l'ouvrage de l'UIP. "D'une part l'opinion publique y accepte moins qu'auparavant les traitements d'exception, d'autre part, la "peur de l'Exécutif" y semble de nos jours exagérée et elle est souvent considérée comme un prétexte dont usent les parlementaires pour sauvegarder des privilèges qui leur conviennent bien".

L'UIP conclut que l"'irresponsabilité parlementaire est en effet universellement garantie et très stable, alors que de plus en plus de pays ont tendance à limiter le champ d'application de l'inviolabilité parlementaire, estimant sans doute que dans l'état actuel de leur législation, les garanties offertes par le droit commun suffisent pour protéger les parlementaires contre toues sortes de pressions. L'expérience démontre pourtant que l'inviolabilité reste le talon d'Achille des parlementaires dans certains pays où la démocratie n'est pas encore bien ancrée".