Le budget de l'Etat

• Bien plus qu'un simple instrument technique de présentation des recettes et des dépenses de l'Etat, le budget est le plus important texte d'orientation annuel du Gouvernement. Il reflète les valeurs fondamentales sur lesquelles reposent les grands choix politiques du Gouvernement et traduit les vues de celui-ci sur la situation socio-économique de la nation. Il est une véritable déclaration des objectifs du GouvernemGouvernement en matière budgétaire, financière et économique. Il traduit les priorités sociales et économiques du Gouvernement et révèle dans quelle mesure il se soucie effectivement de l'équité entre les sexes. Le budget est en outre une source de référence pour évaluer les projets et réalisations du Gouvernement.

• Le budget est d'une importance cruciale pour assurer la transparence, la responsabilité, l'exhaustivité et la bonne gouvernance. Exposant en détail les prévisions de dépenses, il permet au Parlement et au public de «savoir où va l'argent» et favorise ainsi la transparence. En outre, le Gouvernement a besoin de l'aval du Parlement pour engager des dépenses ou accroître les recettes fiscales, d'où la responsabilité des ministres devant le Parlement et ses commissions. Enfin, le budget est le cadre régulateur et disciplinaire dans lequel les ministères doivent être gérés et exercer leur mission.

• Transparence et responsabilité devraient être des impératifs constitutionnels, notamment en ce qui concerne le processus budgétaire. Tout comme la transparence, qui est indispensable tout au long de ce processus, la responsabilité est au cœur même de la démocratie.

• Le processus budgétaire comprend trois phases principales : élaboration; lecture et adoption; exécution et contrôle.

• La deuxième phase relève du mandat exclusif du Parlement tandis qu'il incombe principalement à l'Exécutif d'élaborer le budget et de réaliser les programmes en découlant, même s'il appartient au Parlement de déterminer les politiques et priorités guidant le budget, et d'en contrôler l'exécution.

• Pour le Parlement, le budget ne doit pas être une activité ponctuelle, un événement, mais un processus qui se déroule l'année durant. C'est à cette condition que le Parlement peut exercer sa fonction de contrôle de l'action de l'Exécutif.

• Le budget en soi et la procédure d'élaboration et d'exécution du budget mettent en évidence un rapport constitutionnel fondamental entre Exécutif et Parlement.

• Aussi, la clarté des dispositions constitutionnelles concernant le rôle et les pouvoirs du Parlement en la matière est-elle cruciale.

• L'élaboration du budget ne repose pas sur les seuls besoins et priorités recensés à l'échelle nationale. Elle est aussi gouvernée par divers facteurs et pressions extérieurs.

• Dans bien des pays, le principal poste de dépense – poste qui n'est nullement facultatif - est le service de la dette contractée en vue d'équilibrer les budgets d'exercices antérieurs. Le service de la dette peut constituer un fardeau tel qu'il prive la nation des ressources et services indispensables à son développement, comme l'éducation, la santé, les services sociaux, le logement, etc.

• Les institutions financières internationales peuvent imposer aux Etats des conditions qui se traduisent par des contraintes budgétaires lourdes ayant un impact sensible sur le bien-être collectif. Il faut que les Parlements soient plus directement associés à la détermination de ces conditions car, en dernière analyse, ce sont les électeurs qui en subissent le contrecoup.

• Des déficits budgétaires excessifs tendent à renchérir le loyer de l'argent au détriment de l'activité économique et à priver le secteur privé des fonds nécessaires à l'investissement productif.

• Certes, il ne saurait y avoir d'ingérence dans les responsabilités dévolues à l'Exécutif en matière d'élaboration du budget mais ce processus doit être transparent et participatif pour répondre aux besoins de la collectivité nationale et pour recueillir le consensus au sein du Parlement. Le travail d'élaboration du budget ne doit pas être cantonné aux administrations et ministères mais s'ouvrir à de larges pans de la société : secteur privé, industriels, syndicats, organisations non gouvernementales, organisations de femmes, groupes d'intérêt, etc. Il faut également y associer les groupes vulnérables et défavorisés comme les personnes handicapées. Les assemblées provinciales, le cas échéant, doivent aussi pouvoir contribuer à l'élaboration du budget.

• Dans un cadre démocratique, le Parlement doit pouvoir intervenir plus activement dans ce processus et veiller à ce que l'affectation des crédits soit judicieuse, horizontalement, entre les divers secteurs et groupes de population et, verticalement, entre les divers niveaux de l'administration publique : nationale, régionale et locale.

• Pour y parvenir, il faut que l'Exécutif présente au Parlement un programme d'activités à moyen terme permettant aux parlementaires de se faire une idée du cadre global d'exécution du futur budget.

• Le Parlement doit influer sur l'élaboration du budget tout au long de l'année, notamment par le truchement de ses commissions compétentes et grâce aux mécanismes parlementaires sensibilisant l'Exécutif aux besoins et préoccupations du public : questions orales et écrites, motions, enquêtes, auditions organisées par des commissions spéciales, livres blancs, démarches auprès des ministres et ministères.

• Pour assurer cette contribution continue et utile du Parlement, il peut s'avérer nécessaire d'en réviser le programme de travail afin de prévoir un débat et un vote séparés sur chaque ligne budgétaire, ainsi qu'un débat sur l'ensemble du budget et un examen approfondi de chaque poste de dépense par les commissions compétentes sur la base des comptes annuels vérifiés de chaque ministère et autorité publique.

• Le Parlement peut, dès les premières étapes de la préparation du budget, contribuer à encourager la prise en compte des disparités entre les sexes, et ce de diverses manières. Par exemple, examiner les priorités économiques telles que reflétées dans le budget national et demander une ventilation des données budgétaires par sexe. Le Parlement peut également faire évoluer la comptabilité nationale pour qu'elle ne soit pas fondée uniquement sur les activités génératrices de liquidités mais englobe toutes les activités productives, faisant ainsi ressortir dans le budget les activités productives non rémunérées qui ne sont pas correctement reflétées dans les comptes nationaux.

• En matière budgétaire, le Parlement peut assumer pleinement sa fonction de contrôle de l'action de l'Exécutif grâce aux mécanismes suivants : présentation et examen de rapports et projections semestriels en matière budgétaire, détermination de l'affectation précise de chaque poste budgétaire, enveloppe budgétaire de chaque ministère déterminée en accord avec le ministre compétent, accords d'exécution passés entre autorités publiques et responsables ministériels, et objectifs ou résultats stratégiques précis qui déterminent en particulier les projets de budget annuel du Gouvernement.

• Une fois soumis au corps législatif, le budget devient "l'affaire du Parlement".

• Il faut impérativement que le Parlement dispose du temps nécessaire pour procéder à une lecture détaillée du budget et que l'adoption de la loi de finances ne se fasse pas hâtivement.

• Les Parlements devraient disposer des moyens requis pour examiner sérieusement le budget. Les parlementaires, pour leur part, devraient être mieux à même de cerner dans leur ensemble la structure et le processus d'élaboration du budget ainsi que ses enjeux fondamentaux afin de pouvoir exercer pleinement leur rôle en la matière. Par ailleurs, les Parlements devraient être dotés des moyens techniques nécessaires pour une lecture budgétaire correcte. Les parlementaires devraient, en outre, bénéficier dans leur tâche du concours d'experts et de services de recherche ainsi que d'un personnel d'appui compétent; il faudrait prévoir à cet effet des sessions de formation à l'intention du personnel parlementaire. En plus, les parlementaires devraient avoir accès aux données nécessaires, y compris les données ventilées par sexe, afin de pouvoir procéder à une analyse adéquate du budget.

• Le système traditionnel assimilant le rejet du budget par le Parlement à une motion de censure amenant le Gouvernement à démissionner peut se révéler préjudiciable non seulement pour le parti au pouvoir mais aussi pour tout le pays.

• Le Parlement devrait être habilité par la loi à faire bien plus qu'adopter ou rejeter le projet de loi de finances. Il devrait pouvoir débattre du budget en tant qu'instrument de politique et s'assurer de sa conformité avec les valeurs et principes consacrés par la Constitution. Le Parlement devrait pouvoir procéder à une analyse et une lecture sectorielles détaillées du budget et à la vérification des comptes, et demander un vote séparé sur chaque ligne budgétaire.

• Il faut habiliter aussi le Parlement, par voie de loi, à réviser le budget pour que celui-ci réponde mieux aux besoins et aspirations de la société telle qu'elle est reflétée dans la diversité des vues politiques en son sein. Ces pouvoirs ne doivent toutefois pas servir à paralyser l'Exécutif, notamment dans le contexte d'une transition vers la démocratie.

• Les intérêts supérieurs de la nation doivent primer sur le rapport de force entre majorité et opposition au Parlement sans faire obstacle à une lecture budgétaire démocratique.

• L'appartenance au parti majoritaire ne doit pas empêcher les parlementaires concernés de procéder à un examen critique du budget dans l'intérêt des électeurs. Pour que le parti au pouvoir puisse négocier avec les autres formations représentées au Parlement, la tenue de réunions de partis avec le concours d'experts qui éclairent les parlementaires sur le budget proposé peut se révéler utile pour obtenir un consensus au Parlement.

• De même, le budget doit amener l'Exécutif et le Parlement à agir en partenaires déterminés à œuvrer pour le bien public.

• L'existence d'une commission parlementaire permanente spécialisée dans toutes les questions touchant au processus budgétaire et à ses trois phases est indispensable pour que le Parlement soit à même de jouer son rôle constitutionnel en la matière.

• Par le biais des questions et motions, le Parlement peut effectivement servir de forum pour assurer une plus grande transparence du processus budgétaire.

• Quant au budget propre du Parlement, il doit être proposé, mis au point et approuvé par le Parlement lui-même.

• La responsabilité du Parlement en matière budgétaire ne se limite pas à l'adoption de la loi des finances. Il faut renforcer ses fonctions de contrôle et de vérification.

• A cette fin, un lien formel, consacré par loi constitutionnelle, entre l'Exécutif et le Parlement s'impose en matière d'exécution du budget.

• Au plan pratique, le Parlement doit veiller à ce que les ministères lui rendent régulièrement compte de la manière dont ils ont dépensé l'argent qui leur a été alloué, et ce grâce aux procédures suivantes : rapports annuels des départements ministériels, examen de chaque ouverture de crédit par les commissions parlementaires, comptes annuels dûment vérifiés de chaque ministère, débat au Parlement sur les prévisions budgétaires établies pour chaque ministère; pouvoir du Vérificateur général des comptes de présenter à tout moment au Parlement un rapport indépendant sur tout objet de dépense.

• Le Parlement devrait veiller à désigner lui-même le Vérificateur général des comptes et à ce qu'il ait un mandat clair ainsi que les moyens de mener à bien sa mission en toute indépendance et lui fasse rapport ainsi qu'à sa Commission des finances.

• Le processus de vérification porte tant sur les chiffres que sur les résultats obtenus.

• La manière dont l'argent est dépensé doit être pleinement justifiée à toutes les étapes. La présentation au Parlement de comptes dûment vérifiés est l'une des manifestations de la démocratie.

• Le Parlement doit veiller à ce que des sanctions pénales soient imposées par loi et appliquées en cas de corruption et de mauvaise gestion des deniers publics par les responsables publics et le corps politique.

• Le Parlement doit également veiller à ce qu'il y ait réparation en cas d'errements.

• Le budget n'est pas un instrument neutre. Les objectifs stratégiques et les politiques qui le fondent traduisent en effet les intérêts et préoccupations de la population : hommes et femmes, garçons et filles.

• La prise en compte des intérêts propres à chaque sexe en matière budgétaire est le meilleur moyen de répondre aux aspirations et besoins de la majorité des hommes et des femmes, des garçons et des filles.

• Les problèmes posés en la matière sont intersectoriels.

• L'approche sociale tenant compte des spécificités de chaque sexe prend en considération les hommes et les femmes, les garçons et les filles, et elle tend à l'équité tout en privilégiant les catégories les plus défavorisées par le système social (principalement les femmes).

• Il importe au plus haut point que les parlementaires veillent à la pertinence et au bien-fondé des stratégies et politiques fondant le projet de loi de finances par rapport au souci de parité entre hommes et femmes.

• Il faut réévaluer et modifier comme suit les processus budgétaires pour qu'ils répondent à ce souci de parité :

  i) Les stratégies et politiques gouvernementales et les options budgétaires qui en découlent doivent être débattues par le Parlement bien avant l'élaboration du budget (débat d'orientation budgétaire);
  ii) Les parlementaires doivent se doter des moyens nécessaires pour évaluer le budget du point de vue l'équité de traitement des hommes et des femmes; à cette fin, ils doivent se familiariser avec les volets essentiels et les stratégies correspondantes du Programme d'action de Beijing, et avec les paramètres macroéconomiques d'un budget équilibré.

• Les parlementaires africains devraient intervenir plus activement et de manière plus efficace dans la mise au point des nouvelles approches budgétaires et veiller à ce que l'équité entre les sexes y soit respectée. Une formation et des lignes directrices sont fortement nécessaires en la matière.

• En mettant l'accent sur les "résultats attendus" et en abandonnant une présentation du budget par objet de dépenses au profit d'un budget-programme, on peut répondre au souci de parité de manière relativement efficace. Le plan budgétaire à moyen terme privilégie cette formule du budget-programme et unifie sous forme de "résultats attendus" les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement. Il permet de prendre davantage en compte les deux sexes dans le budget, et ce sur une base concrète.

• Les parlementaires devraient insister sur une analyse sectorielle plus poussée et assumer un rôle informel dans cet exercice dans un but double :

  i) Réunir des données détaillées par secteur;
  ii) Influer sur les orientations pour lutter contre les préjugés sexistes.

• En raison des ressources limitées disponibles, les parlementaires devraient insister sur la détermination des priorités dans les documents budgétaires et privilégier les programmes/projets qui corrigent le plus les préjugés sexistes.

• Il y a lieu d'engager instamment les gouvernements à promouvoir la mise en place de bases de données fiables, comportant notamment des données ventilées par sexe.

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