PAGE D'ACCUEIL --> PROMOTION DE LA DEMOCRATIE --> GUIDE --> CHAPITRE 3

Un parlement ouvert, c'est d'abord, comme le mot l'indique, un parlement dont les délibérations sont physiquement ouvertes au public. Ce n'est pas aussi simple qu'il y paraît à notre époque où la sécurité des personnages publics est devenue une préoccupation constante. Pourtant beaucoup de parlements ont réussi à trouver le juste milieu entre ouverture et sécurité, faisant en sorte que cette institution apparaisse comme appartenant au peuple dans son ensemble et aux seuls parlementaires. La constitution de plusieurs pays, comme celle d'Afrique du Sud par exemple, stipule que les citoyens doivent, autant que possible, pouvoir accéder librement au parlement.

En pratique, bien entendu, la plupart des citoyens ne sont pas en mesure de suivre personnellement les travaux de leur parlement. Aussi faut-il entendre par délibérations publiques, la possibilité pour les journalistes de la presse écrite et des autres médias d'être les 'yeux' et les 'oreilles' des citoyens dans leur ensemble. Nous examinerons dans la première partie du présent chapitre la façon dont les parlements peuvent faciliter la tâche des médias, leur permettre d'informer sur les délibérations dans les meilleures conditions. Nous évoquerons également des questions comme l'accès, la liberté de l'information, la liberté d'expression et la réglementation des médias, qui ont une grande importance pour l'information des citoyens.

Il faut savoir, cependant, que la responsabilité d'informer le peuple n'incombe pas aux seuls médias indépendants, mais aussi aux parlements eux-mêmes. Cela fait quelques années déjà que les parlements du monde entier s'efforcent d'informer autant qu'ils peuvent sur leurs activités et d'attirer de nouveau l'attention des citoyens. Une tâche dans laquelle ils sont grandement aidés par les nouveaux moyens de communication comme l'Internet, d'autant que cet outil facilite l'interaction entre les représentants et les citoyens, contrairement aux moyens de communication à sens unique. A cet égard, la subdivision du Guide en chapitres séparés, traitant de la transparence et de la disponibilité des parlements respectivement, peut sembler quelque peu artificielle. Cependant, cette distinction nous a paru pratique dans la mesure où elle permet un examen approfondi. Les citoyens ne peuvent espérer influer sur les parlements que s'ils sont, d'abord, pleinement informés sur leurs activités et ce n'est qu'à cette condition qu'ils peuvent réellement demander des comptes à leurs représentants (voir chapitre 5). La deuxième partie de ce chapitre sera donc consacrée à l'action des parlements en matière d'information, d'écoute et d'interaction avec les citoyens, et aux divers moyens mis en oeuvre à cette fin.

Les parlements ont besoin des journalistes de presse et des médias pour informer les citoyens sur leur travail. Pourtant, la plus grande méfiance règne entre les uns et les autres. Les journalistes n'admettent pas toujours les restrictions d'accès à certaines délibérations et encore moins les lois réprimant les outrages et les diffamations qui limitent parfois indûment ce qu'ils peuvent porter à la connaissance du public. Les parlementaires, quant à eux, tiennent les médias responsables, du moins en partie, de la disgrâce dont ils souffrent collectivement, estimant que leur travail est décrit de façon biaisée. 'Les médias privilégient les séances houleuses, des sujets comme les frais de voyage et de séjour, sans les replacer dans le contexte d'un parlement qui reste constructif et rigoureux', dit et répète le Parlement irlandais. Les images de travées désertes donnent l'impression que les parlementaires font 'l'école buissonnière', alors qu'ils sont vraisemblablement en train de s'acquitter d'autres tâches parlementaires, en commission ou dans leur circonscription.

Les frictions entre parlementaires et médias sont inévitables, dans la mesure où il s'agit de deux professions, de deux cultures même, aux finalités bien différentes. Pourtant, chacune a besoin de l'autre et toutes deux ont intérêt à collaborer pour donner du parlement la meilleure image possible. Quant aux citoyens, ils doivent rechercher le maximum d'ouverture et de transparence pour être informés comme il se doit sur les activités de leurs représentants élus.

   Accès aux travaux parlementaires

L'essentiel du travail parlementaire s'accomplissant désormais en commission, beaucoup de parlements sont en train d'ouvrir ces organes au public et aux médias. Les réserves émises à ce sujet par certains parlementaires tiennent à la crainte de voir ces délibérations se muer en foires d'empoigne partisanes, ou que les témoins soient moins spontanés dans leurs dépositions, ou encore que certains parlementaires n'abusent de l'occasion pour faire de grands effets de manches à la tribune. Reste que les médias ne pourront donner une image plus fidèle du travail des parlementaires tant que les commissions ne se seront pas ouvertes comme il convient, ce qui tend d'ailleurs à devenir de plus en plus souvent fréquent. Naturellement, les limitations pour raison de sécurité personnelle ou nationale resteraient en vigueur.

La transparence a donc fait du chemin. Ainsi le Parlement néerlandais ouvre depuis peu les séances de procédure de certaines commissions au public, de sorte que les observateurs puissent se rendre compte de la manière dont ces organes fixent leur ordre du jour et organisent leurs auditions publiques. La Chambre des représentants de la République de Chypre permet désormais aux médias d'assister aux réunions des commissions, "à quelques rares exceptions près". L'Assemblée nationale de la Côte d'Ivoire, qui se contentait de publier des comptes rendus succincts des réunions de commissions, autorise depuis 2001 la presse à assister à toutes les délibérations des commissions et à en informer le public. En Afrique du Sud, les citoyens et les médias peuvent assister aux réunions des commissions et le huis clos ne peut être décidé qu'après débat et sur approbation du Président. La Chambre des représentants australienne affecte un conseiller médias aux commissions pour les aider à définir une stratégie communications et médias concernant leurs enquêtes publiques et pour faire connaître au mieux les activités des commissions.

D'ailleurs, ce dernier exemple soulève une question à laquelle un rapport récent de la Commission Putnam du Royaume-Uni sur la communication parlementaire consacre une grande place. En effet, à l'époque où nous vivons les médias sont très sollicités et la concurrence pour les sujets d'information est intense. Les parlementaires ne peuvent donc plus se contenter d'ouvrir les portes de leurs institutions, mais doivent prendre les devants et indiquer aux journalistes les sujets dignes d'attention :

Les sociétés de médias, étant beaucoup moins riches en effectifs qu'autrefois, ne peuvent plus se permettre d'affecter des journalistes à temps plein aux couloirs ou aux salles de réunions des commissions, dans l'espoir qu'ils tombent sur un sujet digne d'intérêt ……Il est vrai que certaines commissions attirent l'attention de par la nature des sujets dont elles traitent parce qu'elles sont présidées par une personnalité médiatique ou simplement parce que les citoyens s'y intéressent d'eux-mêmes, mais cela ne suffit plus et il faut compléter par le travail de quelques spécialistes. Ces derniers choisissent désormais des articles particuliers, les présentent aux médias et expliquent les raisons pour lesquelles ces sujets méritent d'être publiés……Les parlementaires doivent admettre que ce type de communication n'est pas, par nécessité, favorable à tel ou tel parti (Hansard Society Commission, Members Only? Parliament in the Public Eye, Hansard Society, 2005).

Beaucoup de parlements sont malheureusement incapables de s'offrir les services de responsables médias de ce type. Il leur suffirait, cependant, de former les parlementaires eux-mêmes, notamment les présidents de commission, aux relations avec les médias pour les rendre aptes à prendre des initiatives utiles. Le concept de "présidents formés aux relations avec les médias", avancé par cette commission, pourrait être généralisé.

La même commission soulève aussi la question de l'accès du Parlement pour les médias, surtout les télévisions, une question qui ne concerne pas que le seul Parlement britannique. Il s'agit des règles de limitation qui finissent par restreindre la couverture médiatique et les sujets susceptibles d'être abordés, aboutissant ainsi à des reportages plutôt ternes lorsqu'on les compare aux autres titres d'info :

Channel Five a ainsi déclaré à la Commission que "l'une des raisons pour lesquelles Five News, à l'instar d'autres programmes d'information, a réduit sa couverture du Parlement est la sévérité des restrictions imposées aux chaînes de télévisions, en particulier la couverture essentiellement statique dans les chambres et les interdictions de caméras dans l'enceinte du Parlement" ……Channel Four a, quant à elle, déclaré, "si les parlementaires nous accordaient quelques moments de leur vie quotidienne, ils transmettraient un message important aux téléspectateurs – "ce bâtiment est le vôtre. Nous sommes vos représentants". Pour l'instant, l'impression donnée est que le bâtiment appartient aux députés et aux Lords – non au peuple.

   Liberté de l'information

Les lois régissant l'accès des citoyens à l'information détenue par des institutions publiques constituent un élément important de la démocratie, d'autant qu'elles procèdent du "droit de rechercher l'information" inscrit dans la Convention internationale des droits civils et politiques. Cela est différent de l'obligation faite aux institutions publiques de publier leurs propres rapports et comptes rendus, encore que ces deux impératifs puissent être couverts par un même règlement ou une même loi. Désormais, cinquante pays ou plus, appartenant à toutes les régions du monde, se sont dotés de législations sur la liberté de l'information. Les citoyens, les ONG et les médias peuvent donc s'appuyer sur ces textes pour accroître la transparence des pouvoirs publics. Les parlements peuvent les invoquer pour demander des comptes aux gouvernements, mais ces mêmes lois peuvent aussi servir à demander des comptes aux parlementaires eux-mêmes.

Dans certains pays, l'information sur les parlements est régie par les lois portant exclusivement sur le parlement, dans d'autres elle est régie par les lois sur la liberté de l'information, applicables à toutes les institutions publiques. Le Sénat polonais appartient à cette dernière catégorie et il indique dans sa réponse au questionnaire les avantages d'une telle option pour la vie démocratique :

Dans le souci de garantir le droit à l'information que la constitution accorde aux citoyens, le règlement du Sénat comporte des dispositions détaillées faisant obligation, par exemple, d'informer les citoyens du calendrier des séances du Sénat, du droit pour le public d'assister aux séances du Sénat et des commissions sénatoriales, du droit de chacun de consulter les documents, procès verbaux et comptes rendus des séances, ainsi que tout autre document et information touchant au travail du Sénat et de ses organes ……Il ne fait aucun doute que des dispositions de loi aussi détaillées régissant les questions de l'accès à l'information améliorent considérablement la transparence de cette institution et de ses organes, contribuant ainsi à la démocratisation du pays et sollicitant les citoyens qui peuvent, s'ils le souhaitent, se faire une idée des délibérations sénatoriales grâce à la source d'information de leur choix. Cette possibilité revêt la plus haute importance pour le contrôle démocratique des représentants du peuple. Ainsi les électeurs peuvent examiner l'activité de leurs représentants en utilisant l'une des nombreuses sources d'information à leur disposition tout en se familiarisant avec les procédures parlementaires démocratiques.

Le Parlement roumain est régi par une loi générale sur la liberté d'accès aux informations d'intérêt public. "Conformément à cette loi, le Sénat et la Chambre des députés fournissent des informations d'intérêt public, de façon systématique mais aussi sur demande, par le biais de leurs services spécialisés". Le parlement slovène est, lui aussi, régi par une loi générale sur l'Accès à l'information de caractère public, applicable à toutes les institutions. L'Equateur a promulgué une loi sur l'information, "garantissant la transparence de toutes les activités publiques, y compris celles du Parlement". Toutes ces lois aboutissent à la création d'organes indépendants habilités à recevoir des plaintes en cas de refus d'information, notamment de la part du parlement lui-même. Pour prendre un autre exemple, voici la manière dont le parlement jamaïcain décrit l'objet de sa loi sur la liberté de l'information :

Cette loi a pour objet de renforcer certains principes fondamentaux qui sous-tendent le système de démocratie constitutionnelle, à savoir – a) possibilité de demander des comptes au gouvernement ; b) transparence ; c) participation des citoyens aux décisions nationales, en donnant à chacun le droit général d'accès aux documents officiels détenus par les pouvoirs publics.

Beaucoup d'organisations internationales ont publié des lois types sur la liberté de l'information, des textes très similaires par leur contenu. Voici un exemple des principes fondamentaux en matière de liberté de l'information tels qu'énoncés dans une publication de la campagne mondiale pour la liberté d'expression, article XIX :

• Principe de divulgation maximale, obligation de publier et promotion active d'un gouvernement ouvert.
• Les exceptions doivent être clairement définies, limitées et soumises à des tests stricts de "nocivité" et "d'intérêt public".
• L'accès à l'information doit être facilité et les frais ou les délais ne doivent pas être dissuasifs.
• Les refus d'informations doivent être susceptibles d'appel auprès d'un organe indépendant aux décisions contraignantes.

   Liberté d'expression

La contrepartie du droit à l'information est le droit de communiquer et de publier librement. Ce droit est un pilier du processus démocratique car il est fondé sur le dialogue et la persuasion entre citoyens informés et entre ceux-ci et leurs représentants. S'agissant du travail des médias au parlement, il est essentiel de veiller à ce que toute restriction reste aussi limitée que possible.

Aux termes des conventions relatives aux droits de l'homme et de la jurisprudence y afférente, toute restriction à la liberté d'expression doit obéir à trois règles : elle doit être a) "prescrite par la loi" ; b) "nécessaire dans une société démocratique", par exemple pour la protection de la sécurité nationale ou des droits et de la réputation d'autrui ; c) "proportionnée" auxdits objectifs nécessaires. La restriction la plus fréquente limitant ce qui peut être dit ou écrit sur les parlementaires a pour motif de protéger la réputation, ou d'empêcher la "diffamation".

Dans la plupart des pays démocratiques, on estime désormais que les hommes politiques, de par leur rôle public, doivent se soumettre au contrôle de l'opinion publique, tolérer davantage les commentaires et les critiques que les personnes privées. Ce point de vue a également été adopté par la jurisprudence internationale sur la liberté d'expression. Cependant, dans certains pays des lois sur la diffamation peuvent encore servir à limiter indûment l'activité des médias auprès des hommes politiques. De telles lois sont particulièrement restrictives lorsqu'elles font partie du code pénal, avec des peines d'emprisonnement possibles pour les journalistes qui franchiraient la ligne. Dans d'autres pays, c'est le niveau des dommages et intérêts pouvant être accordés dans les affaires au civil qui empêche les enquêtes ou les critiques hardies. En outre, certains parlements se sont dotés de dispositions en matière d'outrage, aux contours si larges qu'elles limitent les critiques ou servent à réprimer les journalistes qui se font l'écho de fuites. D'autres moyens ont également été utilisés pour dissuader les activités et les critiques légitimes des journalistes, comme le retrait des cartes d'accréditation aux délibérations parlementaires.

Lorsque les parlementaires d'un pays refusent de recourir à de tels procédés pour limiter les critiques ou le flux de l'information aux citoyens, ils donnent une excellente preuve de la solidité de leur démocratie. Mais il leur incombe aussi de modifier les lois existantes, parfois héritées d'une période moins démocratique. A cet égard, nous avons jugé utile de citer les recommandations suivantes, extraites du rapport d'un groupe d'études de l'Association parlementaire du Commonwealth (CPA), sur le thème "le Parlement et les médias" datant de février 2003 :

(6.2) Les parlements doivent abroger les lois, les règlements permanents et/ou renoncer publiquement aux pouvoirs traditionnels visant à réprimer les médias et d'autres corps pour outrage à la dignité du Parlement, simplement parce qu'ils ont critiqué l'institution ou ses membres.

(6.3) Des informations inexactes ne doivent pas être considérées comme un outrage au Parlement. Le délit d'outrage doit être limité aux cas graves d'ingérence empêchant le Parlement de s'acquitter de ses tâches.

(8.2) Les questions d'accès doivent être réglées par les médias eux-mêmes, les parlements conservant le droit d'interdire l'accès aux journalistes qui ne respecteraient pas le règlement permanent ou qui perturberaient les délibérations.

(9.2) Les lois pénales limitant la liberté de parole … … doivent être abrogées.

A toutes ces recommandations, il conviendrait d'ajouter un principe extrait de l'article XIX de la publication sur la diffamation, conférant aux journalistes le droit de refuser de désigner leurs sources, un droit applicable bien entendu bien au-delà des cas de diffamation. : "il est désormais établi que la garantie de la liberté d'expression autorise les journalistes et autres professionnels qui diffusent de l'information dans l'intérêt public, à refuser de révéler l'identité d'une source confidentielle".

   Réglementation en matière de médias

La dernière question concernant les relations entre les médias et le Parlement est la possibilité, pour ce dernier, de fixer un cadre réglementaire pour les activités des médias. En règle générale, ce cadre détermine les questions de propriété et de contrôle et les considérations de contenu. Certes, ce sujet est complexe et les technologies des médias ne cessent d'évoluer, mais les principes régissant ce que le public attend des médias dans une société démocratique sont relativement simples : une information exacte, une diversité de points de vue et d'opinions et le respect de la dignité de tous les citoyens, dans l'égalité. Bien entendu, ces principes valent aussi pour l'information émanant du parlement lui-même, des partis politiques ou des parlementaires.

La question de la propriété et du contrôle a une grande importance pour la diversité et le pluralisme des points de vue, surtout à la télévision. En effet, ce média est celui auquel les citoyens ont le plus recours dans le monde pour s'informer et pour débattre de la chose publique, sauf en Afrique où la radio est plus prépondérante (voir tableau 3.1) Ce tableau ne couvre pas l'internet, qui devient l'une des premières sources d'information dans de nombreux pays, en particulier chez les jeunes.

Source : Pew Global Attitudes Project, décembre 2002, cité dans Marta Lagos, "World Opinion : the World's Information Channels", International Journal of Public Opinion Research, vol.15, no.2, 2003, 201-211.

Les médias ont acquis une importance telle et sont devenus si coûteux que leur pluralisme peut-être menacé de deux côtés opposés. Pour les médias à capitaux publics, la principale menace vient du gouvernement ou du contrôle exercé par le parti dominant qui peut tenter d'empêcher les critiques, ou de réduire les perspectives d'opposition ou d'alternance. Pour les médias privés, la principale menace vient des monopoles ou des oligopoles, le pluralisme étant alors en butte au populisme d'un côté et à la volonté de protéger les intérêts des riches et des privilégiés, de l'autre.

Le meilleur moyen de contenir ces pressions consiste à instaurer un organe de régulation indépendant, doté de solides pouvoirs lui permettant de limiter les concentrations de capital, y compris les participations croisées de différents médias, mais aussi de prévenir les ingérences du gouvernement dans les médias publics. Les parlements peuvent grandement contribuer, au-delà des clivages des partis, à définir le cadre d'un tel organe de régulation, en se posant comme les garants de son indépendance. La plupart des experts en la matière estiment qu'il est de la plus haute importance que les procédures de nomination à cet organe soient impartiales. Le groupe d'études de la CPA (voir ci-dessus) donne des exemples pris en Europe et en Afrique :

En 2001, le Conseil de l'Europe a adopté une recommandation sur l'indépendance et les fonctions des autorités de régulation des radios et télévisions visant à les protéger contre les ingérences de forces politiques ou économiques …La plus haute importance est accordée à la transparence des procédures de désignation des membres de ces organes, à la précision des règles les empêchant de détenir des intérêts dans des sociétés ou entreprises de médias, et à la protection des membres de ces organes contre les limogeages sur pressions politiques.

En Afrique du Sud… la Cour constitutionnelle a estimé que l'indépendance de l'autorité de régulation des médias réside dans les procédures de nomination et de limogeage, les mécanismes de financement et dans les modes de fonctionnement de l'organe. A la création de l'Autorité, c'est la Commission Médias du Parlement sud-africain qui a fait un appel à candidatures et organisé des entrevues avec les postulants. Les recommandations qu'elle a présentées dans un rapport ont été débattues et adoptées par l'Assemblée nationale, avant soumission des nominations au chef de l'Etat.

Pour la régulation du contenu, les opinions divergent. On ne sait trop s'il faut la confier à une autorité indépendante, ou à un organe de contrôle dépendant du secteur des médias lui-même. Beaucoup d'autorités de contrôle fixent de larges paramètres relatifs au contenu dans les accords de licence, notamment un seuil minimum d'information et de couverture des affaires courantes, des normes pour la publicité ou les horaires des programmes interdits aux mineurs. Parallèlement, le groupe d'études de la CPA considère "qu'il incombe aux médias, et non au parlement, de fixer et de respecter les normes professionnelles et éthiques les plus élevées". Cependant, les instances de contrôle de ce type laissent souvent à désirer par l'insuffisance des sanctions dont elles disposent ou l'absence de recours efficaces en cas de présentation d'informations fausses ou tendancieuses.

On trouve un intéressant exemple de contribution des parlementaires aux normes de radio et de télédiffusion, sans autorité de contrôle, au Brésil. Dans ce pays, en l'absence de tout code de déontologie pour les programmes de télévision, les membres de la Commission des droits de l'homme à la Chambre des députés ont instauré, en collaboration avec les organisations de la société civile, un système de suivi national des programmes de télévision. Les téléspectateurs sont encouragés à dénoncer les programmes qu'ils trouvent répréhensibles ou scandaleux et les diffuseurs récidivistes sont inscrits sur une "liste de la honte" qui fait l'objet d'un débat lors de réunions régulières avec les programmateurs de télévision. Le principe de base de toute cette campagne est une dignité égale pour tous :

La campagne intitulée "ceux qui encouragent la médiocrité sont contre les citoyens" a été lancée par la Commission des droits de l'homme de la Chambre des députés, en partenariat avec des associations de la société civile, dans le but de promouvoir le respect des droits de l'homme et la dignité des citoyens dans les programmes de télévision. Cette campagne, consiste en un suivi permanent de la programmation de télévision afin de détecter les programmes qui violent systématiquement les conventions internationales signées par le Brésil, les principes constitutionnels et les lois du pays protégeant les droits de l'homme et les citoyens. (Chambre des députés brésilienne (2005). Those Who Encourage Low Quality are against Citizenship)

Sont considérés contraires auxdits principes les présentations dégradantes de personnes en raison de leur sexe, de leur couleur ou de leur orientation sexuelle ; le non-respect de la présomption d'innocence ; la prise de photos ou de films de groupes ou personnes vulnérables sans leur permission ; les interviews indélicates d'enfants ; la présentation de scènes de violence ou de sexe explicite à des heures de grande écoute ; etc. Cette campagne montre qu'une commission parlementaire des droits de l'homme peut très bien se donner un grand champ d'action et qu'un parlement peut s'ériger en enceinte pour l'opinion publique, face à des intérêts commerciaux puissants.

Jusqu'à présent nous avons réfléchi à la façon dont les parlements sont en train de s'ouvrir aux citoyens, de supprimer les barrières empêchant les médias d'informer correctement, dans un cadre réglementaire favorable au pluralisme et avec des contenus non discriminatoires. Mais les stratégies mises en œuvre par les parlements eux-mêmes pour informer les citoyens sur leur travail, les y intéresser et les amener à y participer, sont tout aussi importantes. Il ne faut surtout pas sous-estimer la difficulté inhérente à une telle entreprise : en effet, il ne s'agit pas simplement de communiquer des informations, mais surtout de les rendre intelligibles à la grande majorité de ceux qui ne sont pas familiarisés avec le fonctionnement et les travaux du parlement.

Les parlements récemment établis ou qui viennent de modifier leur façon de faire, ont tendance à adopter une stratégie globale d'information et d'éducation, confiée généralement à un responsable ou à un service unique. Une stratégie portant sur tous les types de médias – radios, télévisions, Internet, publications, centres d'information et stages de formation de toutes sortes. L'avantage de cette diversité est que les citoyens peuvent recourir au média de leur choix ou qui est disponible, comme le montre la réponse de l'Assemblée nationale hongroise au questionnaire :

Les citoyens doivent pouvoir s'informer sur l'activité du Parlement par divers canaux. Pour la plupart des gens, la télévision, les journaux et la radio constituent les principaux moyens d'information. Les séances plénières du parlement sont diffusées en direct à la radio et à la télévision. Depuis peu, les séances parlementaires peuvent également être suivies en ligne sur Internet. La bibliothèque du Parlement et les services du Secrétaire général offrent des sources complémentaires d'information, sans oublier une ligne spéciale de téléphone ou le service e-mail proposés à tous les citoyens, grâce auxquels ils peuvent poser des questions sur le travail législatif du Parlement, entre autres. Les associations à but non lucratif peuvent obtenir des informations auprès de l'Office civil. L'une des principales conditions pour un fonctionnement démocratique du Parlement étant de mettre chaque information à la disposition des citoyens, plusieurs canaux sont proposés à cette fin.

Par tradition, les parlements conservent les procès-verbaux imprimés de leurs séances. Beaucoup d'entre eux disposent désormais aussi de leur propre chaîne de télévision pour diffuser les délibérations et en conserver des enregistrements. L'un des avantages de ce système est qu'il permet aux parlements de contrôler le contenu éditorial et de présenter un éventail beaucoup plus large d'activités. Ainsi la République de Corée s'en remettait à la chaîne publique KTV pour la diffusion des séances plénières. "A partir de mai 2005, cependant, l'Assemblée nationale a lancé une chaîne exclusivement spécialisée dans les affaires législatives, se donnant les moyens de diffuser directement à l'ensemble des citoyens toutes ces délibérations". Certes, de telles chaînes spécialisées n'intéressent le plus souvent qu'une petite fraction de la population, mais la tendance générale est, de toute façon, à la fragmentation des audiences. Le plus important est que ces chaînes spécialisées soient accessibles au plus grand nombre. Beaucoup de personnes ayant répondu à notre questionnaire indiquent que tous les parlements concernés s'efforcent d'élargir l'audience de leur chaîne, aidés en cela par le développement rapide de la télévision numérique, comme le note ce rapport de l'Assemblée nationale française :

Les débats parlementaires sont retransmis, la plupart du temps en direct, sur la Chaîne parlementaire, qui regroupe deux chaînes dédiées à chacune des assemblées parlementaires. Jusqu'à présent, cette chaîne, qui diffuse également des interviews, des débats en plateau et d'autres émissions à vocation pédagogique, était uniquement accessible sur le câble, le satellite ou l'ADSL. Le lancement, à compter du 31 mars 2005, de la télévision numérique terrestre en France va permettre d'élargir considérablement la diffusion de cette chaîne, qui fera partie des quatorze chaînes diffusées gratuitement par voie numérique.

Les extraits suivants d'un rapport soumis par le Sénat mexicain donnent une idée des objectifs recherchés à travers une chaîne parlementaire :

Soucieux d'informer la société mexicaine sur les activités du pouvoir législatif, conformément à l'objectif qu'il s'était fixé, le Congrès a officiellement lancé, le 28 août 2000, la chaîne de télévision du Congrès de la République mexicaine… retransmettant les activités législatives des deux chambres constitutives du Congrès mexicain, notamment :

• Les sessions communes des deux chambres.
• Les réunions des groupes de travail des commissions législatives.
• Des programmes d'opinion avec participation de législateurs.
• Des interviews de membres du gouvernement.
• Des informations et données.
• Des bulletins nocturnes.
• Des programmes à vocation culturelle et éducative, produits dans le cadre d'accords de collaboration avec diverses institutions… …

La Chaîne du Congrès couvre l'ensemble du territoire mexicain puisqu'elle est transmise par un système de câble national desservant une dizaine de millions de téléspectateurs, mais aussi par la chaîne payante Channel 144, appartenant au système SKY et par Channel 220 par le biais de Direct TV, ce qui représente une dizaine de millions de téléspectateurs supplémentaires. Nous avons, par ailleurs, déposé une demande d'autorisation visant à étendre la diffusion grâce aux systèmes MMDS ainsi que sur notre propre fréquence UHF, ce qui permettrait d'émettre le signal à 100 % du territoire……

Les courriels reçus par la chaîne donnent une idée assez précise de l'accueil réservé par un public très divers ……la direction de la chaîne a donc pu cerner les habitudes d'écoute des téléspectateurs, l'audience par zone géographique et par catégorie sociale, le degré d'intérêt, les opinions, les besoins ainsi que les suggestions des téléspectateurs … …

On peut donc dire que cette chaîne donne une bonne image du Congrès et informe la société sur cette institution. Elle s'intègre désormais dans les activités effectuées par le Congrès et donne des informations et une image à la fois plus réalistes et complètes du Sénat, tout en rendant les législateurs plus accessibles de façon interactive … … En ce sens, la chaîne sert le droit à l'information et la liberté d'expression dans le pays, s'adressant à des citoyens à par entière et pas seulement à des spectateurs ou à des consommateurs d'informations.

Comme le montre la contribution mexicaine, la division entre médias "traditionnels" de communication, d'une part, et l'Internet d'autre part, n'est plus, la tendance étant désormais à une fragmentation encore plus grande. Beaucoup de parlements diffusent, grâce à des liens vidéo, leurs débats en temps réel sur leur site Web, même lorsqu'ils ne disposent pas d'une chaîne de télévision spécialisée. Cela leur permet, entre autres, d'atteindre les citoyens à l'étranger qui, autrement, ne pourraient pas suivre directement les délibérations parlementaires. La chaîne du Parlement portugais, par exemple, "diffuse également sur son site Internet, permettant aux citoyens de suivre les délibérations où qu'ils soient dans le monde. Un service très utile quand on connaît le nombre des émigrés portugais ayant le droit de voter lors des législatives". Un autre exemple provenant du Mexique montre l'importance de cet outil :

Les auditions récentes, au Sénat mexicain (mars 2005), du secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères, du président de l'Institut électoral fédéral et du président de la Cour électorale fédérale, portant sur une modification de la législation pour donner le droit de vote aux citoyens mexicains à l'étranger, notamment les dix millions de ressortissants mexicains résidant aux Etats-Unis, ont été retransmises par Internet. Une expérience très intéressante car, selon les estimations officieuses, ces audiences ont été suivies par environ 400 000 internautes aux Etats-Unis.

Autre exemple, le Parlement indien a étoffé la diffusion de ses délibérations pour les raisons suivantes :

La télédiffusion des délibérations parlementaires a permis aux citoyens ordinaires de se familiariser directement avec la vie politique. Désormais, les électeurs peuvent se rendre compte, par eux-mêmes, du rôle joué par leurs représentants et de la manière dont ils transmettent leurs doléances… Le 14 décembre 2004, deux chaînes spécialisées par satellite ont été lancées afin de retransmettre en direct toutes les délibérations du Rajya Sabha et du Lok Sabha, à tout le pays. Les chaînes ont été inaugurées par le vice-président de l'Inde, pour l'un, et par le Président du Lok Sabha pour l'autre… Les séances des questions sont, par ailleurs, diffusées en direct sur All India Radio… ce qui permet d'atteindre toutes les régions du pays.

L'importance des retransmissions par radio ne saurait être sous-estimée lorsqu'il s'agit de pays ou de populations où la densité des téléviseurs est faible. Comme le montre le tableau 3.1, la radio reste la source d'information la plus utilisée dans les pays africain1s. Cependant, ces chiffres étant indiqués par région, ils masquent de grosses différences entre pays. Ainsi, la télévision est la source principale d'information pour 92 % de la population indonésienne, mais pour 2 % seulement en Ouganda. C'est la raison pour laquelle il conviendrait tout particulièrement de développer les retransmissions par radio des délibérations parlementaires dans les pays africains. Le Botswana, par exemple, a fait un effort dans ce sens à plusieurs niveaux :

• Retransmissions quotidiennes, en direct, des séances du Parlement.
• Information sur l'ordre du jour du parlement dans le cadre des bulletins.
• Retransmission régulière des auditions des ministres, avec possibilité pour le public de leur poser directement des questions.
• Introduction du dialecte dans les débats et documents officiels du parlement.

Le même effort est fait en République d'Afrique du Sud, selon la réponse au questionnaire :

Le projet radio qui vise à éduquer et à informer le public sur les activités du parlement, l'élaboration des lois et la participation des citoyens au processus législatif, est devenu le moyen de communication le plus important en direction du public sud-africain. Ce projet comprend des saynètes radiophoniques préenregistrées, des interviews des parlementaires et des hauts responsables ainsi que des "infomercials". L'essentiel des programmes est produit dans toutes les langues officielles et diffusé au plan national sur douze stations de radios de la SABC. L'audience totale de ce projet de radio pour l'exercice financier 2002/03 était de 35 millions de personnes.

Paradoxalement, les téléviseurs sont très répandus en Afrique du Sud mais les citoyens considèrent toujours la radio comme leur principale source d'information sur les affaires publiques. Cela montre bien l'importance de ce média pour les parlements, même dans les pays où la possession d'un téléviseur n'est pas chose rare.

   Sites Web des parlements

La plupart des parlements disposent désormais de leur propre site Web, y compris un site public pour informer les citoyens sur les délibérations parlementaires et mettre les recueils de lois à la disposition du public, et, souvent, d'un site interne destiné à favoriser l'interaction avec leurs membres. Le Congrès national de l'Equateur, par exemple, a élaboré une base de données électroniques en ligne, facile à consulter, qui contient toutes les lois adoptées depuis 1979, ainsi que le détail des débats et des votes connexes. Ces sites Web ne constituent pas seulement un moyen plus aisé d'accéder à l'information, ils permettent aussi une certaine interactivité, comme en atteste cette communication du Congrès chilien :

La technologie de l'information semble en mesure de donner une impulsion électronique à la démocratie, dans la mesure où l'accès illimité aux informations d'ordre législatif et l'interactivité inhérente aux sites Web parlementaires confèrent plus de transparence au processus législatif et aux procédures parlementaires et permettent au public de les examiner de plus près. [...] Notre propre site Web est doté d'outils permettant aux usagers de poser des questions, de faire des commentaires, de participer à des groupes de discussion et à des sondages d'opinion, d'être tenus régulièrement informés des questions qui les intéressent, etc., toutes mesures qui vont dans le sens de la "démocratie électronique" et pourraient radicalement transformer notre conception traditionnelle des institutions démocratiques et notre vision du citoyen, désormais considéré comme acteur du processus démocratique.

Etant donné que tous ces sites ont des objectifs et des caractéristiques très similaires, il serait utile de rappeler quelques conseils de l'UIP, en la matière. Ces conseils ont été publiés en 2000 à l'issue d'une enquête systématique sur ce sujet auprès des parlements membres. Ils portent sur le contenu et d'autres éléments importants regroupés sous divers titres :

Source : Union interparlementaire

Comme le montrent les informations reçues des divers parlements, les sites Web parlementaires ne cessent de se développer pour répondre aux priorités des utilisateurs et à leurs suggestions. Par exemple, l'activité du Sénat italien et de son personnel "s'est profondément modifiée grâce au dynamisme du site : les électeurs souhaitent de plus en plus adresser des courriels à leurs représentants, savoir comment ces derniers votent et quelles sont leurs opinions sur telle ou telle question". En Australie, le résumé en ligne de l'activité hebdomadaire de la Chambre des représentants suscite le plus vif intérêt. En Lettonie, la base de données du Saeima, comportant le texte intégral des projets de loi, est très consultée "parce qu'elle permet à chaque citoyen de suivre l'état d'avancement du projet de loi qui l'intéresse". Cependant, la réponse de la Lettonie au questionnaire rappelle également les limites en terme d'accessibilité. En effet, tous les citoyens ne peuvent pas profiter de ce service.

"La participation des citoyens à la démocratisation n'est pas seulement affaire de technologies de l'information et de la communication (TIC). Il ne faut pas oublier, en effet, que les ordinateurs personnels ne sont pas présents partout et que l'accès à Internet n'est pas aussi répandu que nous le souhaiterions. La société de l'information ne consiste pas à diffuser des connaissances sur Internet ou sur d'autres moyens, mais avant tout à garantir que les connaissances soient diffusées autant que possible à égalité entre les citoyens, favorisant ainsi le processus démocratique … … la véritable expression de la démocratie c'est de permettre à chacun de choisir la forme de communication qui lui convient et qu'il trouve accessible".

Les chiffres relatifs aux niveaux d'utilisation d'Internet en Lettonie figurant dans cette communication ne font que confirmer cette règle : seuls 24 % de la population se sont connectés au cours des six derniers mois ; seules 47% des bibliothèques publiques ont accès à Internet et 71 % des écoles. Si telle est la situation dans un pays européen, que dire de nombreux pays en développement du Sud ? Certes, les TIC ouvrent d'énormes perspectives et accélèrent les communications pour leurs utilisateurs mais elles aggravent la fracture numérique. Le tableau 3.2 montre les inégalités considérables entre régions du monde en termes d'accès à l'Internet. Au sein même des régions et des pays où l'accès est faible, nous devons supposer l'existence d'un fossé profond entre les populations pouvant accéder à l'Internet et les autres. L'une des solutions consisterait à instaurer un système en "cascade", permettant de transmettre les informations par des moyens électroniques à des agences locales (permanences de parlementaires, salles communes, etc.) et, de là, par des moyens plus classiques au reste de la population. Ne négligeons pas non plus la possibilité d'utiliser d'autres technologies, non prises en compte dans le tableau ci-après. Par exemple, c'est en Afrique que l'on enregistre actuellement la plus forte progression mondiale des téléphones portables, bien que les débuts aient été assez lents; en 2005, les usagers du téléphone portable y étaient six fois plus nombreux que ceux de l'Internet.

Source: Internet World Statistics, Internet Usage Statistics: The Big Picture <http://www.internetworldstats.com/stats.htm>

Notes : Les statistiques sur l'utilisation de l'internet et sur la population dans le monde sont à jour au 31 décembre 2005; les données démographiques sont fondées sur des données provenant du site web world-gazetteer <http://www.world-gazetteer.com/>; les données sur l'utilisation de l'internet viennent de données publiées par Nielsen//NetRatings, par l'Union internationale des télécommunications, par les NIC locaux et par d'autres sources. © Copyright 2005, Miniwatts International, LLC. Tous droits réservés.

   Rapprocher le Parlement du peuple

Beaucoup de parlements se sont dotés de centres d'information et d'éducation, dans leurs murs, ouverts aux visites collectives et individuelles. Ainsi la Chambre des députés italienne a inauguré, en mai 2005, un centre multifonctions et multimédias dans son immeuble, ouvert tous les jours, permettant aux visiteurs de suivre les délibérations parlementaires sur écran, de consulter des informations sur le parlement grâce à divers médias ou de faire des recherches systématiques. D'autres parlements organisent également des journées portes ouvertes, que ce soit à des dates régulières tout au long de l'année ou à l'occasion d'anniversaires particuliers. Le Riigikogu estonien organise, par exemple, une journée portes ouvertes le 23 avril pour célébrer l'anniversaire de sa fondation en 1919. Le Parlement de Kiribati, par exemple, ouvre ses portes au grand public une fois l'an, le jour anniversaire de son ouverture, en octobre 2000. Le Riigikogu estonien organise, lui aussi, une journée "portes ouvertes" le 23 avril de chaque année pour célébrer l'anniversaire de sa création, en 1919. Chaque citoyen a ainsi la possibilité de découvrir l'immeuble du parlement dans le cadre d'une visite guidée. Lors d'une séance spéciale, les invités de la Chambre peuvent poser des questions aux membres du gouvernement. Par ailleurs, ce parlement organise des journées d'information dans les zones et les comtés ruraux, permettant aux habitants de ces régions de poser des questions aux parlementaires.

Un certain nombre de pays s'efforcent aussi "d'amener le parlement au peuple". Le Botswana a lancé un "parlement mobile", avec des représentants du président et des services d'information expliquant le rôle des législateurs dans la société. L'Afrique du Sud organise quant à elle des "tournées de la démocratie" visant à amener le parlement aux populations qui n'y ont pas accès et à les informer sur le travail législatif et sur la manière dont les citoyens peuvent y participer". Sa seconde chambre, le Conseil national des provinces, s'installe chaque année pour une semaine dans une province différente pour y rencontrer les diverses parties prenantes, en particulier celles du monde rural. Le Grand Khoural d'Etat de Mongolie a créé des "centres de promotion du parlement" permanents dans cinq circonscriptions de la capitale et neuf en province, avec les objectifs suivants :

• Développer les relations entre les parlementaires et leurs électeurs, les administrations locales et la société civile, et ce, de façon systématique.
• Organiser des stages de formation locaux, des débats et des auditions publics et des séminaires.
• Inciter les médias locaux et les élus à faire connaître et promouvoir l'activité parlementaire.

De tels programmes ne sont pas l'apanage des seuls pays en développement, comme le montre l'exemple suédois :

En 2003, le Riksdag a ouvert des "branches" dans trois villes : Göteborg, Malmö et Sundsvall. En collaboration avec les bibliothèques municipales de chaque ville, le Riksdag a équipé une salle de ces institutions d'écrans, d'imprimés à vocation éducative et d'information, d'un poste de travail informatique permettant de se connecter au site Web du Riksdag afin de suivre, entre autres, les programmes diffusés par le parlement. Les parlementaires de chaque région peuvent également profiter des "branches" du Riksdag pour rencontrer les électeurs et organiser des débats.

   Information et participation des jeunes

La plupart des parlements reconnaissent qu'ils ont du mal à intéresser les jeunes à leur activité. Non que les jeunes soient indifférents à la politique en elle-même puisque beaucoup d'entre eux participent à des mouvements, des collectifs ou des campagnes. Pourtant, de toutes les catégories d'âge, ce sont eux qui votent le moins et s'intéressent le moins à la politique parlementaire.

C'est la raison pour laquelle les parlements font un effort particulier de sensibilisation auprès des collégiens. Ces actions peuvent être très diverses : dans les écoles, dans le parlement lui-même ou les deux à la fois.

   Action dans les écoles

Cette action commence par des cours sur le parlement dans le cadre du programme scolaire. Ainsi le parlement d'Afrique du Sud est en train de définir un programme d'éducation civique montrant aux jeunes adultes "le fonctionnement du parlement, l'élaboration des lois et la façon dont les citoyens peuvent participer au processus législatif. Ces cours devraient s'intégrer au programme scolaire". Le même parlement a conçu une bande dessinée qui a obtenu un prix, A Day in Parliament (Une journée au parlement) et qui a été diffusée dans toutes les écoles du pays.

Source: Parliament of South Africa (1999). A Day in Parliament

Le Parlement islandais a créé un site Web destiné aux écoliers de 13 à 15 ans. "Ces derniers peuvent interagir avec des personnages de bande dessinée, trouver les réponses à des questions en faisant des recherches sur Internet et obtenir instantanément des notes dès qu'ils envoient les réponses. Ce système est très apprécié et utilisé largement comme outil pédagogique. Le Parlement finnois a lancé un jeu électronique appelé "Législateurs" qui permet à des groupes d'écoliers d'élaborer, en se répartissant les rôles, des lois virtuelles mais de la même façon que le ferait le Parlement.

Beaucoup de vieilles démocraties estiment important que, dans le cadre de leur programme scolaire, les élèves créent leur propre parlement, sous forme d'une assemblée élue ou autre, et qu'ils participent aux décisions sur des questions relatives au règlement et à la discipline de leur école. De tels projets peuvent aussi s'avérer précieux dans les pays soucieux d'instaurer la démocratie et de consolider une culture propice à cette forme de gouvernement. La Grande Assemblée nationale de Turquie, conjuguant ses efforts avec le ministère de l'éducation dans le cadre d'un projet intitulé "parlements des écoles", a institué de telles assemblées dans les écoles de tout le pays.

Ce projet vise à familiariser les élèves du primaire et du secondaire avec la culture des élections, que l'on soit électeur ou candidat, à les aider à résoudre leurs problèmes de leur propre perspective, à comprendre le fonctionnement de la démocratie et notamment les concepts de participation publique et de tolérance, à propager enfin la culture démocratique dans toutes les composantes de la société. Ce projet, lancé en 2004, concerne 200 écoles primaires et 100 écoles secondaires … … L'objectif est de l'étendre le plus rapidement possible à l'ensemble des écoles du pays.

Cette entreprise n'a pas manqué d'attirer l'attention des médias et le président de l'Assemblée a assisté à quelques-unes unes des premières élections pour bien marquer l'importance que l'Assemblée nationale attache à ce projet et sa volonté de le soutenir.

   Programmes soutenus par les parlements

Ces programmes peuvent prendre diverses formes. Beaucoup de parlements organisent des visites régulières pour les enfants des écoles, à raison d'une par semaine ou par mois, permettant aux jeunes de l'ensemble du pays d'assister à des séances plénières et aux réunions des commissions, de poser des questions aux ministres et de rencontrer leurs propres parlementaires. D'autres ont opté pour des "séances pour les jeunes" lors desquelles les élèves apprennent la procédure parlementaire en organisant leurs propres débats et séances de questions. Le Storting norvégien envisageait de créer un "centre de manifestations" à l'automne 2005 dans lequel les élèves pourront simuler un travail parlementaire. "Ils agiront comme des parlementaires dans le cadre de réunions plénières fictives, de réunions de commissions permanentes et de groupes de partis, ils rédigeront les documents nécessaires et seront confrontés à la presse… … Ce travail leur donnera une image on ne peut plus fidèle d'une démocratie parlementaire à l'œuvre".

Ailleurs, dans un système associant des activités à l'école et un programme au parlement, les élèves élisent des représentants d'établissement devant siéger dans un Parlement national de la jeunesse. Ainsi la Pologne organise une réunion annuelle des Jeunes parlementaires, lors de laquelle les écoles du pays entier élisent leurs parlementaires chargés de tenir des débats au parlement conformément à la procédure en vigueur. Le Folketing danois a choisi une version encore plus élaborée :

Le Parlement des Jeunes a pour but d'aider les jeunes du Danemark, des îles Féroé et du Groenland à mieux comprendre le processus démocratique en leur donnant l'occasion de rédiger leurs propres projets et propositions de loi, d'en débattre en commission et en plénière au Folketing… Les informations sur le Parlement des Jeunes sont envoyées aux enseignants du secondaire. Chaque classe souhaitant participer doit rédiger collectivement un projet de loi.

Le parlement danois sélectionne ensuite 60 projets de loi en fonction des critères suivants :

• Contenu des projets de loi.
• Etendue (des textes couvrant le plus grand nombre de sujets possibles).
• Etendue géographique, de sorte que les écoles de tout le pays soient représentées.

Les 60 projets de loi sont répartis sur les diverses commissions permanentes concernées. Le travail préliminaire en commission est effectué par des moyens électroniques. Ensuite, le travail en commission se déroule à Christiansborg Palace, lors de réunions du Parlement des Jeunes……Chacune des 12 commissions se charge de cinq projets de loi, un texte étant ensuite retenu par commission en vue de faire l'objet d'un débat et d'un vote par les participants, en Chambre. Chaque commission doit aussi formuler une question à poser oralement au ministre, lors de la séance des questions.

Et ce ne sont là que quelques exemples des actions entreprises par les parlements dans ce domaine de la plus haute importance. N'oublions pas non plus l'idée qui consiste à amener le parlement jusqu'aux jeunes lorsque ces derniers tiennent leurs propres rassemblements. En Hongrie, des parlementaires et des représentants d'autres institutions rencontrent les jeunes à la Diaksziget (Ile des élèves), le plus important festival de musique pour les jeunes en Europe centrale. Là, "les élèves assistent à des conférences politiques et peuvent débattre de leurs problèmes avec les élus".

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