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En ce début de 21^ème siècle, les sociétés et leurs gouvernements doivent faire face à d'immenses défis. Si la nature et l'intensité de ces défis diffèrent selon les pays, les gouvernements n'en sont pas moins contraints de réagir aux nouvelles pressions mondiales qui s'exercent sur l'économie, l'environnement, la santé et la sécurité des populations; ils le font en adoptant des politiques et des programmes de nature à améliorer le bien-être de leurs populations – et non de l'amoindrir ou de le mettre en péril. Cela constitue une véritable gageure qui sollicite la créativité humaine, ainsi que la capacité de la société à coopérer et à s'unir en vue d'une cause commune.

Comme nous l'avons vu aux chapitres précédents, indépendamment de leurs fonctions législatives, de contrôle, etc., les parlements ont des attributs distincts qui leur permettent de jouer un rôle clé dès lors qu'il s'agit de faire face à ces défis :

• Ils représentent le peuple dans toute sa diversité et peuvent s'exprimer en son nom;
• Ils peuvent rendre publics les choix et dilemmes auxquels les décideurs politiques se trouvent confrontés et éduquer le public en ces matières;
• Ils offrent un forum national où faire émerger et débattre des options et des propositions d'action politique alternatives;
• Leur choix du dialogue pour résoudre les divergences de vues leur confère un rôle tout particulier dans la résolution des conflits sociaux et politiques;
• Ils accordent une attention toute particulière à la promotion et à la protection des droits de l'homme, aussi bien dans l'ordre économique et social que sur le plan civil et politique.

Ces attributs propres au Parlement représentent l'essence même de la démocratie : respect de la diversité fondé sur la conviction qu'aucun être humain ne vaut plus qu'un autre; résolution des divergences de vues et des conflits d'intérêts par le dialogue et le débat, de manière que l'action commune nécessaire puisse être entreprise avec l'accord de tous. Dans un monde qui évolue rapidement, l'esprit de dialogue qui imprègne le corps législatif et les milieux politiques est capital : il s'agit de confronter le passé et l'avenir d'une société, de trouver le moyen de façonner l'avenir sans pour autant détruire toutes les traditions qui confèrent à un pays sa singularité, de concevoir le passé comme une source de changement fécond – et non comme un obstacle au progrès. En termes de démocratie, pour reprendre le texte du document adopté à l'issue du Sommet mondial des Nations Unies (2005), il n'y aura pas de "modèle unique", mais une série de variations autour de normes et de pratiques clés, selon la tradition politique particulière à chaque pays. Les nombreux exemples cités tout au long du présent ouvrage attestent cette diversité.

La présente étude montre aussi que les parlements prennent très au sérieux la nécessité de s'engager eux aussi dans un processus de réforme permanent, de mieux expliciter leurs pratiques et de les rendre plus responsables et mieux adaptées. La démocratisation n'est pas une occurrence ponctuelle mais un processus continu, aussi bien dans les jeunes démocraties que dans celles qui sont établies de longue date. Lors de l'enquête lancée par l'UIP aux fins du présent Guide, les parlements ont été invités à donner des exemples de réformes récemment introduites. L'essentiel du présent chapitre se propose de passer leurs réponses en revue, en s'attachant, non point tant à la teneur des réformes apportées, qu'à ce qu'elles nous apprennent sur le processus et la dynamique de la réforme parlementaire, et sur certaines des difficultés que l'on peut rencontrer. En conclusion, nous verrons comment les parlements peuvent contribuer à préparer l'avenir.

   Sources des réformes introduites

A en juger par les communications reçues, la réforme parlementaire puise à plusieurs sources, qui varient sensiblement d'un parlement à l'autre. Il peut toutefois être utile d'établir une cartographie provisoire des sources les plus courantes des changements signalés, afin de mieux interpréter le sens de ces différentes expériences en matière de réforme. Bien évidemment, ces sources doivent être considérées comme fréquemment complémentaires et interactives, ainsi que la figure ci-dessous le suggère, plutôt que comme facteurs de changement isolés.

On peut, par commodité, les classer en sources extraparlementaires et intraparlementaires. Parmi les principales raisons extraparlementaires de réforme, relevons notamment :

• Les besoins changeants de la société. Ces besoins sont aussi variés que les différents types de sociétés et sont généralement à l'origine des nouvelles lois ou de la révision des anciennes. Mais ils peuvent également amener des changements dans la façon dont le Parlement lui-même travaille. Ainsi, l'évolution du rôle dévolu aux femmes dans la société se traduit par des changements dans la représentation politique nationale et dans le mode de fonctionnement du Parlement.
• Les pressions exercées par le public. Celles-ci varient grandement, elles aussi, mais de nombreux parlements ont en commun la perception d'un fossé qui se creuse sans cesse davantage entre le Parlement et l'électorat, en particulier les jeunes générations, ce qui les conduit à expérimenter de nouvelles modalités d'accès du public au Parlement.
• Le progrès technique. L'exemple le plus flagrant en est l'évolution rapide des technologies de l'information et leur impact sur la façon dont les parlements communiquent sur le plan interne et avec leurs divers publics. L'évolution des techniques télévisuelles influe, elle aussi, sur la diffusion des séances du parlement.
• Influences internationales. Un élément commun, déjà mentionné au chapitre précédent, tient à la façon dont la mondialisation économique révèle les limites du contrôle exercé par le Parlement sur l'Exécutif. Dans les pays candidats à l'accession à l'Union européenne, la nécessité d'harmoniser leur législation avant que de pouvoir devenir membre de l'Union exerce une énorme pression sur le processus législatif et pousse le Parlement à rationaliser ses procédures. Tous les pays subissent l'influence d'une culture mondiale de la démocratie; nous en parlerons plus loin.
• L'exemple des autres parlements. Il s'agit là de l'influence des pratiques usitées par d'autres parlements, que celle-ci s'exerce dans le cadre de relations bilatérales et de visites, au sein de réseaux régionaux ou du fait de l'appartenance à des organisations telles que l'UIP, l'ASGP, la CPA, etc.

Parmi les conditions intraparlementaires qui favorisent la réforme, citons :

• La prise de conscience des limites de la procédure, dans la mesure où celles-ci affectent l'efficacité interne du parlement, et compte tenu de l'évolution de l'environnement extraparlementaire.
• Les déclencheurs de la réforme. Il peut s'agir de personnalités influentes, comme un président de parlement particulièrement actif, d'un groupe parlementaire, d'une commission des règles et pratiques ou d'un secrétariat soucieux de réformes. Selon nombre de parlements, l'institutionnalisation du processus de réforme via une commission permanente est un élément constant de la pratique parlementaire.
• Les facteurs propres à mobiliser les appuis nécessaires et à mettre en œuvre les réformes qui s'imposent. La nécessité d'une plus grande mobilisation des parlementaires à l'appui des réformes préconisées peut, en soi, influer sur la portée et sur la teneur de ces réformes, de même, d'ailleurs, que la procédure qui permet de les mettre en œuvre.

La façon dont ces différentes influences interagissent au sein d'un parlement donné et à un moment particulier varie évidemment beaucoup, mais on retrouve bon nombre d'entre elles dans tous les programmes de réforme couronnés de succès. Ce que l'on pourrait appeler la dynamique de la démocratisation prend une importance toute particulière et mérite que l'on y consacre une section entière.

   La dynamique de la démocratisation

Les communications envoyées par les parlements aux fins de la présente étude montrent que tous sont soumis à l'influence d'un fort courant de démocratisation, découlant soit d'une logique interne liée à leur propre évolution vers plus de démocratie, soit de l'environnement mondial, soit encore de la conjugaison de ces deux facteurs. Toutefois, la nature et la portée des réformes dépendent du stade précis où en est le processus de démocratisation et de leur propre trajectoire. Certains pays en sont encore aux premiers stades du passage à la démocratie; d'autres s'emploient à consolider les acquis de cette transition vers la démocratie, et ce d'une façon qui, à certains égards, reste marquée par la mentalité de l'ancien régime; d'autres encore, où la démocratie a pris racine depuis longtemps, sont animés par la volonté de lui donner un nouveau souffle, ou de résister à une sclérose insidieuse. Si tous les pays ont à faire face à des tâches et à des impératifs différents, un élément commun les rassemble : le rôle décisif du Parlement dans le processus de réforme démocratique, comme l'attestent les exemples ci-après, tirés de communications adressées à l'UIP, notamment la communication du Gabon.

Au Viet Nam, l'Assemblée nationale, bien que soumise à l'autorité d'un parti dominant, signale une professionnalisation accrue du Parlement, un plus grand pluralisme et une meilleure représentativité des divers points de vue exprimés, ce qui montre bien l'effet du courant démocratique en action :

L'augmentation du nombre de députés, en général, et celle du nombre de membres à plein temps, en particulier, a clairement établi la position du parti et de l'état : valoriser le rôle de l'Assemblée nationale en tant qu'institution démocratique représentant le peuple. […] L'origine et la formation des députés sont des plus variées; ils comptent dans leurs rangs des membres de toutes les couches de la société, des divers groupes ethniques, des différentes religions et de toutes les régions du pays. De ce fait, les divers secteurs et les différentes communautés ont à l'Assemblée des députés qui peuvent s'exprimer en leur nom. Lors des sessions récentes, le public a noté l'atmosphère plus ouverte et plus franche qui règne désormais à l'Assemblée, certains députés allant même jusqu'à exprimer des opinions contraires à celles du Bureau de l'Assemblée nationale. […] Ces signes montrent que les activités de l'Assemblée nationale sont désormais empreintes de bien plus de démocratie que celles des législatures précédentes. Certains se disent toutefois préoccupés du fait que les méthodes de travail de l'Assemblée ne sont pas encore aussi démocratiques qu'ils l'eussent souhaité.

La communication d'Oman note que "la Choura et la pratique de la démocratie dans le sultanat se sont développées progressivement, compte tenu des réalités locales et des conditions de vie de la société omanaise. Le pays s'est également montré ouvert aux conseils et à l'expérience d'autres nations". Le rapport signale le renforcement progressif, au cours de la dernière décennie, du Conseil de la Choura au sein du système législatif bicaméral, en 2003, et l'extension du droit de vote aux citoyens des deux sexes âgés de 21 ans au moins. Cette extension a apporté une bien plus grande diversité dans la composition du Conseil de la Choura, "ce qui enrichit les débats et les discussions du Conseil et lui permet de s'acquitter bien plus efficacement de ses fonctions et de mieux représenter la société omanaise".

La communication de l'Egypte signale deux innovations importantes dans l'évolution démocratique du pays : d'une part, l'élection présidentielle se fait désormais au scrutin direct; de l'autre, une Commission nationale des droits de l'homme a récemment été créée, qui confère un rôle central au Parlement :

Le Parlement étant le garant des droits et des libertés, et l'Assemblée ayant jugé nécessaire de créer une commission parlementaire compétente chargée des droits de l'homme, en vue de dynamiser le rôle du Parlement dans la protection de ces droits, elle a institué la Commission des droits de l'homme. […] Ce système est bien connu des parlements des pays avancés, où cette commission examine les plaintes reçues et les transmet aux autorités compétentes, tout en veillant à leur suivi. Elle s'acquitte ainsi de sa fonction de contrôle des actions de l'Exécutif et soumet à l'Assemblée un rapport à ce sujet.

Selon la communication de l'Assemblée nationale libanaise, la période de transition que le Parlement a vécue au cours de la dernière décennie a marqué un tournant : "naguère conçu comme traditionnel, son rôle est aujourd'hui ancré dans la réalité contemporaine". La communication énumère une douzaine de réformes d'envergure découlant de ce courant démocratique, qui portent aussi bien sur le renforcement des capacités institutionnelles et législatives, par un meilleur accès des élus à l'information, que sur la participation des institutions de la société civile aux travaux du Parlement.

Nous avons déjà noté qu'en Ukraine, dans l'immédiat post-communisme, la dynamique de la démocratisation s'est traduite par de fortes pressions : 80% de la population se déclara en faveur d'un changement constitutionnel et du passage d'un régime fondé sur un "pouvoir "super-présidentiel" à un système plus parlementaire. Une même logique a prévalu en Croatie, où, en 2000, "le système semi-présidentiel a été modifié [...] et l'essentiel du pouvoir et des responsabilités transféré au Parlement et au Gouvernement croate".

Au Chili, la consolidation de la reconversion opérée au sortir du régime militaire s'est appuyée sur une série de réformes qui ont progressivement modifié les relations entre les différents secteurs de l'état :

La plus importante des réformes parlementaires a consisté en une révision de la Constitution; il s'est agi, pour l'essentiel, d'introduire des modifications dans la composition et les attributions du Congrès national, dans le mode de ratification des traités internationaux, dans la composition et les fonctions du Tribunal constitutionnel, et dans d'autres domaines. L'objectif recherché : s'adapter aux nouvelles exigences de la réalité contemporaine et harmoniser les activités des institutions nationales, naguère sources de divergences entre les différents secteurs politiques, mettant ainsi un terme à la période de transition qui a précédé l'avènement de la démocratie.

En Zambie, la consolidation du passage à une démocratie fondée sur le multipartisme s'est appuyée sur un programme de réformes pluridimensionnel, placé sous l'égide de la Commission de la réforme parlementaire et de la modernisation; celle-ci est autorisée à beaucoup voyager pour rendre visite à d'autres parlements, en vue de sa familiariser avec des pratiques présentant un intérêt pour la Zambie. Le processus de réforme se poursuit depuis 1991 :

Avec la réintroduction du multipartisme, en 1991, l'Assemblée nationale de la Zambie a jugé prudent d'accorder les fonctions du Parlement aux exigences d'une politique pluraliste, afin de valoriser la bonne gouvernance démocratique. Cela a nécessité l'introduction de réformes parlementaires visant à remédier aux limites de l'institution. Le programme de réformes a donc été conçu en vue d'affermir le contrôle exercé sur l'exécutif par le Parlement et à permettre une plus grande participation des citoyens aux affaires du pays.

En Afrique du Sud, en raison d'un passé marqué par l'oppression raciale sous le régime de l'apartheid, une très forte poussée démocratique s'est manifestée en faveur du nouvel ordre politique, qui a fortement influencé le caractère de son parlement. A ce jour, les réformes apportées au Parlement ont "visé à garantir que celui-ci ferait prévaloir une culture de la démocratie et que ses procédures et son mode de fonctionnement seraient l'expression des principes démocratiques auxquels l'Afrique du Sud entend se vouer." Mais sa communication donne à entendre que l'effort de démocratisation n'est pas encore parvenu à son terme et que le Parlement doit affronter maints défis s'il veut concrétiser la vision qu'il poursuit depuis 1994 :

Cette vision..... suppose l'instauration d'un parlement véritablement populaire, à même de satisfaire les besoins du peuple et mû par un idéal : garantir une meilleure qualité de vie à la population tout entière de l'Afrique du Sud. Si importantes qu'aient été les réalisations du Parlement au cours de cette décennie de démocratie, ses objectifs stratégiques montrent qu'il n'entend pas se reposer sur ses lauriers et qu'il a déjà pris des mesures en vue de faire face aux défis actuels et à ceux qu'il prévoit pour l'avenir.

   Les démocraties enracinées

Quant aux démocraties solidement établies depuis longtemps, la plupart d'entre elles considèrent que le principal défi, celui qui inspirera l'élan vers une réforme parlementaire, va consister à faire en sorte que l'institution demeure pertinente, de manière à pouvoir répondre aux préoccupations de l'heure, dans un contexte d'évolution sociale rapide et face à l'apathie potentielle du public. "L'un des principaux enjeux, note la Chambre australienne des représentants, est de faire cadrer l'institution parlementaire avec les besoins et les conceptions du public qu'elle représente." Selon le Parlement canadien, "rétablir la confiance du public est l'un des objectifs visés par les réformes envisagées". Selon le Parlement des Pays-Bas, c'est la volonté de "travailler dur pour regagner la confiance des citoyens" qui a inspiré nombre de ses initiatives récentes, étant donné que l'une des particularités essentielles de la démocratie "est que les citoyens se reconnaissent dans l'action et les méthodes de travail de leurs parlementaires et se sentent représentés par eux." Et ainsi de suite.

Pour tous les parlements des démocraties bien établies, la réforme est un processus pérenne, généralement structuré par une commission permanente créée à cet effet. En Inde, l'adaptation du système traditionnel de Westminster au contexte national et à la culture indienne s'est poursuivie sans interruption depuis 1947; plus récemment, l'augmentation du nombre de partis dans les deux chambres (où ils sont, respectivement, de 38 et de 30) a eu un impact notable sur la révision des procédures parlementaires. La Knesset israélienne "est en permanence engagée dans un processus de réformes et de changement"; elle a tout récemment entrepris de rationaliser ses procédures internes et d'améliorer son image auprès du public. Le Parlement italien est actuellement engagé dans une vaste réforme de la Constitution, touchant notamment à l'équilibre entre les deux chambres en matière législative, à la réduction du nombre de membres de chacune des chambres et à l'âge minimum des électeurs et des candidats. Le Parlement portugais a récemment lancé un ambitieux programme de réformes conçu pour garantir un meilleur contrôle de l'exécutif, veiller à l'application des lois et rapprocher le Parlement de la population. Au Royaume-Uni, l'effort de démocratisation s'est traduit par de nombreuses réformes depuis 1997, dont l'abolition du droit héréditaire à la Chambre haute, la création d'un parlement en écosse et d'assemblées au pays de Galles et en Irlande du Nord, l'introduction d'une législation relative aux droits de l'homme, et bien d'autres encore.

   Les catalyseurs de la réforme et les obstacles qui la contrarient

De ce qui précède, il devrait apparaître clairement que, quelles que soient les influences subies, tout programme de réforme parlementaire est un processus autogène, qu'il s'agisse d'un programme de grande envergure ou d'une accumulation de petits changements. Il peut toutefois se trouver grandement facilité par une assistance extérieure, surtout dans le cas de parlements qui manquent de ressources et d'expertise. Ceux qui ont envoyé des communications dans le cadre de la présente étude ont trouvé auprès du PNUD un appui non négligeable, mais bien d'autres organismes internationaux accordent déjà leur aide, dont, bien évidemment, l'UIP elle-même. On trouvera à l'annexe 1 une liste des principales organisations internationales, régionales ou bilatérales qui fournissent un appui aux parlements, avec une description de leurs préoccupations particulières et de leurs priorités. L'octroi de cette assistance implique généralement la préparation d'un programme convenu de réforme parlementaire, assorti de priorités clairement définies et du détail des moyens nécessaires à sa mise en œuvre.

Entre autres exemples d'une telle assistance, citons le Burkina Faso, qui s'est accordé avec le PNUD sur un programme décennal de développement parlementaire lancé en 2004. L'accent portait principalement sur les moyens propres à remédier au déficit d'information et de communication constaté entre le Parlement et le public. Le programme d'appui à la Côte d'Ivoire, émanant de la même source, couvre notamment la création d'un cyberespace dans la bibliothèque et le recrutement d'experts nationaux qui seront mis au service des groupes parlementaires. Aux Fidji, l'appui requis vise à étoffer le personnel du secrétariat et des commissions du Parlement et à améliorer les services d'appui proposés aux élus et à leurs circonscriptions. Un accord conclu par le Parlement libanais, en 1999, porte sur le renforcement des fonctions législatives et de contrôle et sur le resserrement des liens avec la société civile et avec d'autres parlements. Dans tous ces cas, l'assistance nécessaire a été fournie par le PNUD. Par ailleurs, Saint-Kitts a bénéficié d'une assistance du secrétariat du Commonwealth, sous forme de financements et de ressources humaines, et la Zambie, de son côté, a obtenu l'assistance d'un consortium de donateurs pour lancer un ambitieux programme de réforme parlementaire.

L'une des nombreuses autres façons de stimuler la réforme consiste à y faire participer le public, de manière qu'il se sente concerné par le processus et ait le sentiment d'avoir tout à y gagner. Le Parlement turc, par exemple, a eu des discussions nourries avec nombre d'ONG et d'intellectuels, ainsi qu'avec des membres du gouvernement et de l'opposition, sur le thème : "Quelle sorte de Parlement souhaiteriez-vous avoir ?" Des journalistes, des universitaires et des artistes ont également participé à ce débat. Au Zimbabwe, quand le Parlement décida en 1996 de lancer un programme de réformes, il entama une série sans précédent de discussions avec le public, le Gouvernement et ses propres membres :

Une commission de la réforme a été constituée, qui est composée à la fois de simples parlementaires et de ministres. Des membres de la commission ont parcouru le pays et tenu des réunions publiques afin de demander aux électeurs la conception qu'ils ont du Parlement et ce qu'ils en attendent. […] Les réactions recueillies ont montré que le public avait parfois l'impression :

1. que le Parlement est une institution inaccessible qui entoure ses activités de mystère,
2. que le Parlement est un dortoir;
3. que le Parlement devrait jouer un grand rôle dans la formulation des politiques et des choix financiers.

Ces impressions ont eu un impact notable sur les options retenues en matière de réforme. Et si la crise que traverse actuellement le pays a mis en veille les réformes entamées et amorti leur impact, elles n'en seront pas moins importantes pour l'avenir du Parlement, une fois la situation redevenue normale.

L'exemple ci-dessus nous amène à considérer certains des obstacles les plus courants susceptibles d'entraver le processus de réforme. En voici quelques-uns :

• un contexte politique et social si défavorable que la réforme parlementaire s'en trouve compromise;
• l'insuffisance des ressources et le manque d'expertise, même quand le pays peut compter sur une assistance extérieure;
• une culture hostile à la réforme, notamment dans les parlements les plus anciens et les sociétés traditionalistes;
• les conflits d'intérêts qui s'expriment au sein du parlement, et notamment l'influence d'intérêts catégoriels ou particuliers opposés à la réforme;
• les propositions non fondées ou mal formulées, ou celles dont les conséquences imprévues ont pour effet de saper toute confiance en la réforme.

Voici, par exemple, l'analyse très franche des Pays-Bas relative aux obstacles identifiés qui entravent le processus de réforme parlementaire :

• la Chambre néerlandaise des Représentants compte un assez grand nombre de groupes représentant les divers partis politiques (neuf en moyenne), de sorte que le compromis est un élément essentiel de la prise de décision, même si cela nuit parfois à la qualité des propositions;
• en ce qui concerne les propositions de réforme, les intérêts des petits groupes politiques ne sont pas les mêmes que ceux des grands;
• changer les méthodes de travail du Parlement n'exige pas seulement une modification de structure […], mais surtout une transformation de la culture parlementaire, tâche qui s'est révélée des plus difficiles.

Nous trouvons un autre exemple de culture susceptible d'entraver l'efficacité des réformes dans la communication d'Oman, où l'introduction du suffrage universel s'est heurtée "à la réticence d'un grand nombre de citoyens peu désireux de participer à des élections générales [...] et au fait qu'une large fraction de la population féminine n'a pas usé de son droit d'être candidates à l'élection au Majlis". Sur un mode un peu différent, l'amélioration du travail des parlementaires se heurte au Mali à l'incompréhension de leurs mandants, encore que l'on note des dissemblances entre régions urbaines et rurales :

Beaucoup de citoyens des grandes villes considèrent l'Assemblée nationale comme une institution budgétivore dont l'utilité n'est pas immédiatement perceptible. Les avantages financiers, matériels et sociaux dont les députés bénéficient en raison de leur statut et dont l'objet est de leur permettre de tenir leur rang et d'assumer dignement leur mission sont jugés extravagants par bon nombre de citadins.

Dans les zones rurales, près de 80% des électeurs considèrent que le député est investi d'un mandat qui l'oblige, une fois élu, à rester en tout temps et en toutes circonstances (baptêmes, mariages, funérailles, aides sociales diverses) au service de son électorat.

Quant au bien-fondé et à la possibilité d'application des réformes, il suffit de rappeler une fois de plus certaines évidences. En premier lieu, il est fréquent qu'il faille trouver un compromis entre des considérations antagoniques; ensuite, il est avéré que tout projet de réforme comporte ordinairement des inconvénients, qu'il vaudrait mieux prévoir. à titre d'exemple, tous les parlements savent d'expérience combien il est difficile de rationaliser les procédures de manière à pouvoir faire face à un volume de travail toujours croissant, sans pour autant limiter l'expression de la diversité des points de vue ni porter atteinte aux droits des élus. On ne peut qu'admirer l'ingéniosité dont, en Inde, le Lok Sabha doit faire preuve pour répondre aux attentes de 38 partis sans paralyser complètement le travail du Parlement. L'une des stratégies de réforme couramment employée par nombre de parlements consiste à mettre à l'essai les changements proposés pour un laps de temps limité, de manière à pouvoir juger de leurs effets, avant que de les rendre permanents. Dans le cas des problèmes recensés par le Parlement néerlandais (voir ci-dessus) cette stratégie s'est révélée utile; une citation extraite de la communication néerlandaise nous permet de conclure ce bref exposé sur une note positive. "Expérimenter les changements proposés avant que de les intégrer définitivement est une solution efficace aux problèmes susmentionnés. Les propositions qui, au départ, se sont heurtées à une forte résistance, ont donné dans la pratique des résultats extrêmement positifs".

Pour les parlements, "Affronter l'avenir" signifie bien des choses. Cela veut dire, entre autres, répondre aux attentes d'une société et d'un système mondial en mutation rapide d'une manière qui préserve ce qui fait l'originalité de la tradition nationale. Cela veut dire aussi être ouvert à la réforme en cours de ses propres méthodes de travail, de manière que celles-ci permettent de faire face aux défis de l'époque et l'exercice par le Parlement du rôle de gardien de la démocratie qui lui est dévolu. Cela peut aussi impliquer l'engagement d'une réflexion volontariste à long terme sur l'avenir du pays pour ne pas se contenter de réagir aux initiatives que lui soumet le gouvernement. On trouvera ci-après trois exemples de cette réflexion prospective. Le premier nous est donné par la Sous-Commission lettonne sur le développement futur de la Lettonie, créée en 2003, qui comprend 13 élus appartenant à tous les groupes politiques de la Seima. La communication du Parlement letton décrit comme suit les tâches dévolues à cette sous-commission :

• élaborer un document unique sur le développement à venir de la Lettonie, incluant notamment une formulation de la vision qu'on peut se faire de la Lettonie d'ici à 15 ou 20 ans, ce qui facilitera le développement durable du pays et améliorera le bien-être social et la sécurité de tous les membres de la société;
• élargir la coopération avec les divers services publics, les milieux scientifiques, la jeunesse et les autres secteurs de la société et, par le dialogue, rechercher les moyens d'accélérer le développement de la Lettonie et d'améliorer sa compétitivité;
• organiser (ou assister à) des conférences sur divers sujets importants pour la science et pour l'économie nationale et, ce faisant, être une source fiable d'informations sur la réalisation des objectifs fixés par les membres du parlement.

En Israël, une commission des générations futures a été mise en place à la Knesset en 2001. Elle a pour vocation d'inclure une dimension prospective dans la législation nationale en rendant des avis et en faisant des recommandations, lors des différentes étapes du processus législatif, sur les textes de loi qui intéressent les générations futures.

Un exemple à la fois plus ancien et plus largement documenté a trait à la Commission finlandaise de l'avenir, créée en 1992, époque où l'Eduskunta adopta une résolution priant le gouvernement de lui fournir un rapport sur l'évolution du pays à long terme et les différentes options qui s'offrent à lui. La Commission de l'avenir avait été créée à titre temporaire pour évaluer ce rapport et y donner suite; elle acquit un statut permanent en 2000. Telle qu'elle la conçoit, sa mission est de remédier à ce qu'elle considère comme une grave lacune : le fait que "dans l'accomplissement des tâches législatives ordinaires, tous les parlements aient laissé de côté le recensement des défis structurels à long terme et de leurs systèmes de valeurs."

La Commission compte 17 membres représentant tous les partis politiques; elle travaille en étroite liaison avec le cabinet du Premier ministre et joue un rôle analogue dans la formulation des politiques à l'échelon le plus élevé, les discussions privilégiant davantage les "valeurs" que la mise en œuvre des politiques. Parmi les thèmes dont la Commission a traité au cours de la dernière décennie, citons :

1. Les rapports de prospective, c'est-à-dire les réactions aux rapports du gouvernement sur :
   • Les grands problèmes environnementaux et les autres problèmes structurels
   • Les effets sur la Finlande des choix économiques européens
   • Les facteurs propres à améliorer encore la compétitivité et les succès de la Finlande
   • Le développement régional

2. Des questions d'actualité discutées en séance plénière sur l'initiative de la Commission:
   • Les techniques phytogénétiques dans la production alimentaire
   • Les dix questions clefs relatives aux travaux à venir de la Commission
   • L'avenir de la société du savoir en Finlande

3. L'évaluation de l'état de la technique. La Commission s'en est grandement préoccupée dès sa création. Trois séries successives de projets ont déjà été passées au crible : la première a, pour l'essentiel, été commandée à des instituts de recherche privés; la seconde et la troisième ont permis une participation plus directe des parlementaires, œuvrant au sein de groupes de travail avec des spécialistes venus de l'extérieur. Parmi les thèmes de réflexion retenus, citons la gestion des savoirs, l'approvisionnement en énergie et les énergies renouvelables, le capital social, les technologies de l'information et les systèmes régionaux d'encouragement à l'innovation. La Commission entretient des relations étroites avec d'autres parlements européens, par le biais du Réseau parlementaire européen d'évaluation de technologies.

Le modus operandi de la Commission est explicité comme suit :

Par son esprit d'ouverture et son caractère novateur, le mode opératoire de la Commission de l'avenir diffère de l'activité menée par les autres commissions. Elle a effectué des tournées dans les provinces et organisé des forums régionaux. Elle s'efforce aussi constamment de perfectionner ses méthodes de travail : elle a adapté à son propre usage la technique Delphi et autres méthodes de recherche prévisionnelle, invité un certain nombre de personnes, jeunes ou plus expérimentées, à participer aux débats publics, adopté de nouvelles techniques de gestion des données et réalisé des études internationales comparatives. […]

Dans les activités quotidiennes de la Commission, la ligne de démarcation entre les niveaux national et international tend à s'estomper : dans un monde de plus en plus ouvert et de moins en moins national, les défis de l'avenir se posent en termes internationaux. à cet égard, depuis le début de ses activités, il y a plus de dix ans, la Commission n'a cessé de s'intéresser dans ses analyses aux facteurs qui façonnent la société. Dans les années 90, elle a recensé les facteurs omniprésents dans la société finlandaise – la mondialisation, la science et les techniques, l'innovation et le souci d'une bonne gouvernance. Pour célébrer le centième anniversaire du Parlement finlandais en 2006 et 2007, la Commission de l'avenir a choisi pour thème l'avenir de la démocratie.

Le commentaire final de la communication de l'Eduskunta quant à son pouvoir de recensement des questions à traiter mérite également d'être cité:

L'adage veut que, dans toutes les circonstances de la vie politique, pour accéder au pouvoir, il faut commencer par prendre l'initiative et se mettre en position de décider de l'ordre du jour. Depuis sa création au sein de l'Eduskunta, la Commission de l'avenir a toujours pris cet adage au sérieux. Elle ne fonctionne que depuis dix ans à peine, de sorte qu'il est encore trop tôt pour crier au succès. Une chose semble sûre, cependant : la Commission fait figure d'organe politique novateur au sein du Parlement finlandais; au cours des années, elle a instauré un nouveau forum qui fonctionne au cœur du système parlementaire et – ce qui est plus important encore – elle a prouvé qu'il était toujours possible, au sein d'une démocratie, d'adopter des mesures permettant de prendre l'initiative.

Cette dernière observation permet de conclure le Guide sur une note optimiste puisqu'elle rappelle aux parlementaires qu'il leur est effectivement possible de penser l'avenir de leur pays et de le façonner, pour peu qu'ils aient assez de confiance en eux pour exercer les pouvoirs dont ils sont investis.

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