IPU PARLINE database: ALLEMAGNE (Deutscher Bundestag), Contrôle parlementaire

Nom du parlement

-

Structure du parlement

Bicaméral

Nom de la chambre

Deutscher Bundestag

Autre chambre (pour les parlements bicaméraux)

Bundesrat / Conseil fédéral

Type de régime politique

parlementaire

Notes

La République fédérale d'Allemagne est une démocratie parlementaire. Le Président fédéral est Chef de l'Etat. Il/elle représente le pays en droit international. Pour le reste, son rôle est purement représentatif.

Chef de l'exécutif

Chancelier fédéral

Notes

Le Chef de l'exécutif est le Chancelier fédéral, qui détermine les grandes orientations de la politique et en assume la responsabilité (article 65 de la Constitution). Les grandes orientations de la politique sont toutes les décisions fondamentales et celles qui définissent la politique au niveau gouvernemental, ainsi que les questions individuelles d'importance.

Mode de désignation de l'exécutif

Le Président fédéral est élu par la Convention fédérale sans débat. Le mandat du Chancelier fédéral ne fait pas l'objet de dispositions juridiques précises. Son élection a lieu au début du mandat du Bundestag et il/elle reste en fonction jusqu'à la fin du mandat électoral. Le Chancelier est élu par le Bundestag sans débat, sur proposition du Président. Le choix des ministres relève exclusivement du Chancelier. Les ministres sont nommés et révoqués par le Président, sur proposition contraignante du Chancelier.

Durée du mandat de l'exécutif et coïncidence avec le mandat législatif

Le mandat du Président est de cinq ans, et il ne peut être réélu consécutivement qu'une fois. Le mandat du Chancelier coïncide avec le mandat parlementaire, de quatre ans.

Incompatibilité des fonctions de membre du gouvernement et de parlementaire

Non

Les membres du Gouvernement peuvent être parlementaires et le sont, généralement.

Dissolution du parlement

Oui

Circonstances

Le Parlement peut être dissous si une motion de censure constructive est adoptée, ou si un vote de confiance échoue.

Modalités

Dans les deux cas, la majorité des membres du Bundestag est requise. Toutefois, si le Chancelier perd un vote de confiance, il/elle n'est pas initialement contraint par le résultat. En d'autres termes, il/elle n'a pas l'obligation constitutionnelle de démissionner, et on ne procède pas systématiquement à de nouvelles élections car le Chancelier a aussi la possibilité de déclarer l'état d'urgence parlementaire en tant que procédure alternative. Aucune dissolution n'a eu lieu ces dix dernières années.

Responsabilité du gouvernement devant le parlement

Oui

Le Gouvernement est soumis au contrôle du Bundestag. Cette responsabilité est collective et les membres du Gouvernement ne sont pas responsables individuellement.

Modalités de contrôle

Questions orales et écrites des parlementaires

Les débats portant sur des questions clairement définies d'intérêt général actuel, menés sous forme de discours ne dépassant pas cinq minutes, peuvent avoir lieu au Bundestag. Durant les semaines de séance, les parlementaires ont la possibilité de poser au Gouvernement des questions d'actualité relevant de sa compétence, concernant essentiellement la précédente réunion du cabinet. Chaque parlementaire est également autorisé à soumettre au Gouvernement quatre questions par mois, auxquelles il est répondu par écrit. Les questions doivent recevoir une réponse dans un délai d'une semaine, faute de quoi la personne qui les a posées peut exiger une réponse orale durant la première séance de questions de la semaine suivant l'expiration du délai.

Il existe en outre deux formes d'interpellation. Les interpellations majeures adressées au Gouvernement sont soumises au Président. Elles doivent être brèves et peuvent être accompagnées d'une courte note explicative. Le Président en informe le Gouvernement et lui demande d'annoncer s'il répondra à cette interpellation, et à quel moment. A réception de la réponse, l'interpellation majeure est inscrite à l'ordre du jour. Un débat doit être organisé si un groupe parlementaire ou cinq pour cent des parlementaires en font la demande. Pour les interpellations mineures, les parlementaires peuvent demander au Gouvernement de fournir des informations sur certaines questions précises. Les questions sont soumises au Président et ne peuvent contenir de déclarations ou d'évaluations subjectives. Une courte note explicative peut y être jointe. Le Président demande au Gouvernement de répondre aux interpellations mineures par écrit dans un délai d'une semaine. Il/elle peut prolonger ce délai en consultant le parlementaire qui a posé la question.

Rapports du gouvernement au parlement

La responsabilité du Gouvernement devant le Parlement se traduit par des rapports publics annuels qui font l'objet de votes.

Mesures

Votes de confiance sur des programmes gouvernementaux et/ou des projets législatifs

Le Chancelier peut assimiler une proposition législative à un vote de confiance. Si cette motion n'est pas appuyée par la majorité absolue des parlementaires le Président peut, sur proposition du Chancelier, dissoudre le Bundestag dans un délai de 21 jours (article 68 de la Constitution). Le droit de dissolution expire dès que le Bundestag élit un autre chancelier par un vote de la majorité de ses membres.

Motions de censure et votes de défiance (sous-rapport)

Circonstances

Le Bundestag peut exprimer son manque de confiance (motion de censure constructive) envers le Chancelier (article 67 de la Constitution).

Modalités

Le Parlement ne peut toutefois exprimer sa défiance qu'en élisant un nouveau Chancelier par un vote de la majorité absolue de ses membres, en demandant ensuite au Président de révoquer le Chancelier au pouvoir.

Conséquences

Le mandat des ministres prend fin quand le Chancelier quitte ses fonctions. Le Président doit obtempérer à la demande des parlementaires et nommer la personne élue. L'élection simultanée d'un nouveau Chancelier exclut toute possibilité de révoquer un Chancelier sans le soutien de la majorité du Bundestag à la formation d'un nouveau Gouvernement. Ces dix dernières années (1991-2001), le Chancelier a remporté un vote de confiance.

Révocation et mise en accusation des membres du gouvernement (sous-rapport)

Circonstances et personnes concernées

Les deux chambres du Parlement peuvent mettre en accusation le Président devant la Cour constitutionnelle pour violation délibérée de la Constitution ou de toute autre loi (article 61 de la Constitution).

Modalités et procédures

La motion de mise en accusation doit être appuyée par au moins un quart des membres de la Chambre. La mise en accusation doit être décidée à la majorité des deux tiers. Le motif de la mise en accusation est présenté devant la Cour constitutionnelle par une personne nommée par l'organisme qui engage cette procédure.

Conséquences

Si la Cour constitutionnelle juge le Président coupable d'une violation délibérée de la Constitution ou de toute autre loi, elle peut déclarer que celui-ci/celle-ci est démis(e) de ses fonctions. Lorsque le Président est mis en accusation, la Cour peut rendre une ordonnance provisoire l'empêchant d'exercer ses fonctions.

Ces procédures, ont-elles été appliquées ?

Contrôle de l'action du gouvernement

Oui

Le Gouvernement est soumis au contrôle du Bundestag. Cette responsabilité est collective et les membres du Gouvernement ne sont pas responsables individuellement.

Moyens et modalités de contrôle

Auditions devant les Commissions

Le Parlement exerce un contrôle sur les activités du Gouvernement par le biais d'auditions tenues par ses commissions.

Commissions et missions d'enquête auprès du gouvernement

Le Bundestag a le droit, et sur motion d'un quart de ses membres le devoir, d'établir des commissions d'enquête chargées de recueillir les preuves nécessaires lors des audiences publiques (article 44 de la Constitution). Ces commissions peuvent examiner toutes les questions relevant de la responsabilité du Gouvernement et du Parlement lui-même.

Questions orales et écrites des parlementaires

Des débats portant sur des questions d'intérêt général actuel clairement définies, menés sous forme de discours ne dépassant pas cinq minutes, peuvent avoir lieu au Bundestag. Durant les semaines de séance, les parlementaires ont la possibilité de poser au Gouvernement des questions d'actualité relevant de sa compétence, concernant essentiellement la précédente réunion du cabinet. Chaque parlementaire est également autorisé à soumettre au Gouvernement quatre questions par mois, auxquelles il est répondu par écrit. Les questions doivent recevoir une réponse dans un délai d'une semaine, faute de quoi la personne qui les a posées peut exiger une réponse orale durant la première séance de questions tenue la semaine suivant l'expiration du délai.

Avis du parlement dans la nomination de hauts fonctionnaires

Non applicable

Rapports d'activités de l'administration gouvernementale ou d'autres établissements publics

En plus des rapports annuels du Ministre des finances et de la Cour des comptes, le Gouvernement a le devoir de faire rapport au Bundestag sur de nombreuses autres questions.

Représentation parlementaire dans des organes dirigeants de l'administration gouvernementale

Les membres du Bundestag siègent dans plusieurs Commissions et organes dirigeants des services administratifs, et hors du Parlement.

Présence d'un médiateur

Non

Mode de désignation de l'exécutif

La principale raison pour laquelle il n'existe pas de médiateur est que l'on craint d'éloigner les citoyens de leurs représentants parlementaires. Le Parlement a toutefois nommé des Commissions de requête auxquelles les citoyens peuvent adresser des plaintes, des demandes et des propositions. Un Commissaire des forces armées est également nommé par le Bundestag pour exercer un contrôle sur l'armée.

Rapports avec le Parlement

Le Commissaire des forces armées aide le Bundestag à exercer le contrôle parlementaire. Il/elle reçoit des instructions du Parlement et peut agir de son propre chef, dans un domaine limité.

Consultation du parlement lors de l'élaboration du budget national

Non

La soumission du projet de loi des finances et du plan budgétaire relève exclusivement du Gouvernement. La Commission budgétaire participe néanmoins à toutes les étapes de l'évolution et du contrôle du budget.

Modalités de contrôle

Examen du budget / de la loi de finances par le parlement

Le budget est établi dans la loi des finances comme toute autre loi, et ne peut être approuvé que par le Bundestag. Le budget est soumis sous forme de projet de loi et peut être adopté, rejeté ou amendé. La législation est en place pour veiller à ce qu'aucune mesure financière ne soit introduite dans le budget en plus de celles qui ont déjà été adoptées. De nombreuses contraintes permettent de ne pas avoir à établir le budget à nouveau chaque année. Il ne reste au Parlement qu'à examiner chaque année les réductions ou les augmentations individuelles des recettes ou des dépenses, et à prendre des décisions à leur sujet. Le débat sur le budget est toutefois très important en termes politiques : il implique une longue opposition entre le Gouvernement et le Bundestag, et des discussions publiques.

Le budget fédéral est en principe soumis à la même procédure que tout autre projet de loi : il est soumis à une première lecture en plénière avant d'être envoyé à la Commission budgétaire. Il fait ensuite l'objet d'une seconde et d'une troisième lecture en plénière au Bundestag. Le budget n'étant valable que pour un an, cette procédure est appliquée chaque année et dure habituellement de septembre à décembre.

Rapports sur le budget / la loi de finances par les Commissions

La Commission budgétaire joue un rôle essentiel dans l'élaboration de la loi des finances. Au début de chaque mandat parlementaire, la Commission nomme des rapporteurs pour chaque budget ministériel. Les rapporteurs sont chargés de leur domaine budgétaire particulier pour toute la durée du mandat parlementaire. Ils deviennent très compétents dans leur domaine et assument des responsabilités importantes, puisqu'ils sont la principale source d'information pour les autres membres de leurs groupes parlementaires. Les groupes parlementaires se fondent généralement sur les conseils des rapporteurs pour évaluer le budget ministériel en question.

Domaines contrôlés

Postes budgétaires de la défense

Le Parlement exerce un contrôle sur tous les fonds publics.

Postes budgétaires de services spéciaux

Le Parlement exerce un contrôle sur tous les fonds publics.

Rôle du parlement pour les plans de développement national

L'instrument le plus important dont dispose la Commission budgétaire pour exercer un contrôle continu sur les plans de développement économique est le gel conditionnel des fonds affectés. Cela signifie que dans certains cas exceptionnels, on peut procéder au gel des fonds affectés en stipulant que les autorisations de dépenses et d'engagements nécessitent l'approbation du Bundestag. La Commission budgétaire peut débloquer les fonds approuvés mais toujours gelés à condition qu'une meilleure stratégie budgétaire soit soumise. On recourt de plus en plus à cette possibilité d'exercer une influence, en particulier pour les programmes d'achat engageant des fonds pour les années à venir.

Délais imparti au parlement pour l'examen et l'adoption du budget / de la loi de finances

La procédure d'adoption du budget est appliquée chaque année et se tient généralement de septembre à décembre.

Conséquence d'une impasse budgétaire causée par le parlement

Si, à la fin de l'exercice, le budget n'a pas été adopté, le Gouvernement peut, en attendant que la loi des finances entre en vigueur, effectuer toutes les dépenses nécessaires (i) pour maintenir les institutions établies par la loi et appliquer les mesures autorisées par la loi, (ii) acquitter les obligations légales de la Fédération et (iii) poursuivre les projets de construction, les achats, et la prestation d'autres allocations ou services, ou continuer à accorder des subventions à cet effet, pour autant que des crédits aient été réservés pour ces dépense dans le budget d'un exercice précédent (article 111 de la Constitution). Dans la mesure où les recettes fondées sur des lois précises et dérivées des impôts ou des droits ne suffisent pas à couvrir ces dépenses, le Gouvernement peut emprunter les fonds nécessaires au maintien des opérations en cours, à hauteur d'un quart du montant total du budget précédent.

Autonomie budgétaire du parlement

Oui

Le Bundestag dispose de son propre budget au sein du plan budgétaire annuel. Il administre lui-même ce budget.

Evaluation des dépenses du gouvernement

Le parlement approuve la loi de règlement chaque année

Oui

Dans le but de décharger le Gouvernement, le Ministre fédéral des finances soumet chaque année au Parlement un compte de toutes les recettes, dépenses, actifs et dettes de l'exercice précédent (article 114.1 de la Constitution).

Contrôle parlementaire des entreprises publiques

Non

Non applicable

Modalités de contrôle

Organe de vérification des comptes publics et mode de désignation

La Cour fédérale des comptes, dont les membres jouissent de l'indépendance judiciaire, vérifie les comptes et juge si les finances publiques ont été administrées de manière adéquate et efficace (article 114.2 de la Constitution).

Rapports de la cour des comptes

La Cour soumet directement son rapport annuel au Bundestag, au Bundesrat et au Gouvernement.

Commission spécialisée

La position spéciale dont jouit la Commission budgétaire est renforcée par le rôle des sa sous-commission, la Commission de vérification des comptes, chargée d'exercer un contrôle parlementaire sur la gestion du budget et des finances en coopération étroite avec l'Office fédéral de vérification des comptes. L'objectif de cette structure coopérative est de veiller à ce que les observations pertinentes soient en permanence introduites dans le processus budgétaire. L'Office fédéral de vérification des comptes est responsable non seulement de vérifier que l'administration gère ses finances de manière compétente et efficace, mais aussi de suivre et d'évaluer l'exécution et l'avancement de projets particuliers.

Commission des affaires étrangères (sous-rapport)

Fonctions de la Commission

La mission principale de la Commission des affaires étrangères est d'exercer un contrôle parlementaire sur la politique étrangère.

Attributions de la Commission

La Commission délibère au sujet des motions et des projets de résolution présentés par les parlementaires, et prépare ses décisions pour les séances plénières. Elle examine également les traités internationaux signés par le Gouvernement et vote à leur sujet. La Commission soumet ses recommandations à une décision sur les projets de loi gouvernementaux qui touchent à la politique étrangère. La Commission a la particularité de se faire à huis clos : les réunions ne sont pas ouvertes au public.

Composition de la Commission

Pas d'information

Visites bilatérales, conférences inter-parlementaires et missions d'informations à l'étranger

Le Parlement exerce un contrôle sur la politique étrangère par le biais de visites bilatérales et en participant aux conférences interparlementaires et aux missions d'information à l'étranger.

Débats en plénière sur des sujets de politique étrangère

Le Parlement exerce un contrôle sur la politique étrangère en organisant des débats en plénière sur les questions qui y ont trait.

Implication du parlement

Participation du parlement aux réunions inter-gouvernementales

Le Parlement peut prendre l'initiative d'envoyer des délégations parlementaires aux réunions intergouvernementales.

Modalités et procédures pour la ratification de traités ou accords internationaux (sous-rapport)

Le Président représente la Fédération en termes de droit international. Il/elle conclut des traités avec les Etats étrangers au nom de la Fédération, accrédite et reçoit les agents diplomatiques. Les traités réglant les relations politiques de la Fédération ou touchant à des sujets de législation fédérale nécessitent le consentement ou la participation, sous forme de loi fédérale, des organes responsables de l'adoption de la loi fédérale dans ces circonstances. La décision politique sur le contenu des déclarations présidentielles internationales relève donc du Gouvernement ou du Parlement. Le pouvoir de représentation du Président consiste essentiellement à faire des déclarations publiques dans le cadre des relations extérieures de l'Allemagne. Les traités internationaux ne peuvent entrer en vigueur que lorsqu'ils ont été approuvés par le Bundestag.

Autres moyens de participer à la politique étrangère pour le parlement

Il n'y a pas de mécanismes de contrôle parlementaire en dehors de ceux qui précèdent.

Commission de la défense nationale (sous-rapport)

Fonctions de la Commission

La Commission de la défense et la Commissaire parlementaire exercent un contrôle parlementaire sur les forces armées.

Attributions de la Commission

La Constitution confère à la Commission de la défense les pouvoirs d'une commission d'enquête. Sur proposition d'un quart de ses membres, la Commission a le devoir d'enquêter sur des affaires précises.

Composition de la Commission

Pas d'information

Contrôle parlementaire des entreprises publiques d'armement

Non applicable

Circonstances et implications

Modalités et procédures en cas de guerre, d'attaque armée ou d'état d'urgence

Le Bundestag constate, avec l'accord du Bundesrat, que le territoire fédéral est l'objet d'une agression militaire ou qu'il se trouve sous la menace imminente d'une attaque (état de défense). Cette constatation est faite à la demande du Gouvernement et requière les deux tiers des votes, y compris ceux d'au moins la majorité des membres du Bundestag (article 115.a de la Constitution).

Rôle du parlement pour l'envoi de troupes à l'étranger

Lorsque l'état d'urgence est promulgué, le commandement des forces armées passe du Ministre de la défense au Chancelier.

Autres moyens de participer à la politique de défense nationale pour le parlement

En plus de ce qui précède, lors des délibérations annuelles sur la loi des finances, la Commission de la défense examine le budget du Ministère de la défense et du budget individuel du Commissaire parlementaire pour les forces armées. Le Ministère de la défense est également tenu de soumettre des projets d'achat précis à la Commission pour que celle-ci les vérifie.

Circonstances

On distingue l'état d'urgence externe (état de défense ou de tension) et l'urgence interne (désordre interne et catastrophes naturelles). La Constitution ne prévoit aucune disposition concernant l'état d'urgence. Le Bundestag constate, avec l'accord du Bundesrat, que le territoire fédéral est l'objet d'une agression militaire ou qu'il se trouve sous la menace imminente d'une attaque (état de défense). Cette constatation est faite à la demande du Gouvernement et requière la majorité des deux tiers, y compris d'au moins la majorité des membres du Bundestag (article 115.a de la Constitution). En cas de force majeure et si des obstacles insurmontables empêchent le Bundestag de se réunir en temps voulu, ou que celui-ci ne peut obtenir un quorum, la Commission commune fait cette constatation à la majorité des deux tiers, dont au moins la majorité de ses membres. La constatation est promulguée par le Président.

Si le territoire fédéral est l'objet d'une attaque armée, et si les autorités fédérales compétentes ne sont pas en mesure de faire immédiatement une constatation, on estime que celle-ci a été faite et promulguée au début de l'agression. Le Président annonce ce moment dès que les circonstances le permettent. Si l'état de défense a été promulgué et si le territoire fédéral est l'objet d'une attaque armée le Président peut, avec l'accord du Bundestag, faire des déclarations conformément au droit international concernant l'état de défense. La Commission commune agit à la place du Bundestag.

En outre, pour maintenir ou restaurer la sécurité ou l'ordre publics, un Land peut, dans certains cas particulièrement graves, appeler la police fédérale des frontières à venir à l'aide des forces de l'ordre, si ces dernières ne peuvent s'en passer pour s'acquitter de leurs responsabilités (article 35.2 de la Constitution). Pour faire face à un accident grave ou à une catastrophe naturelle, un Land peut demander l'aide des forces de police d'autres Länder ou d'autres autorités administratives, des forces armées ou de la police fédérale des frontières. Si cette catastrophe naturelle ou cet accident menacent le territoire de plus d'un Land, le Gouvernement peut enjoindre les Gouvernements de Land de mettre des forces de police à la disposition des autres Länder, et déployer des unités de la police fédérale des frontières ou de l'armée pour soutenir la police. Ces mesures prises par le Gouvernement peuvent être annulées à tout moment sur demande du Bundesrat, et dans tous les cas dès que le danger est écarté.

Le parlement peut-il prendre l'initiative de déclarer l'état d'urgence

Non

Conséquences d'un état d'urgence pour le parlement

Le Bundestag et les Parlements des Länder ne peuvent interrompre leurs activités pour organiser de nouvelles élections. De même, le Bundestag ne peut être dissous en cas d'état de défense, ou si un mandat législatif doit s'achever six mois après l'expiration de l'état de défense. Le Bundestag peut à tout moment déclarer la fin de l'état de défense, avec l'accord du Bundesrat. L'état de défense doit prendre fin immédiatement si les conditions de sa déclaration cessent.

Modalités de contrôle

Juge de la constitutionnalité des lois

Organe spécialisé / Cour constitutionnelle

La Cour constitutionnelle est la plus haute institution de jurisprudence constitutionnelle (article 93 de la Constitution). La Cour est indépendante de toutes les autres institutions constitutionnelles. Ses décisions sont contraignantes pour tous les organes constitutionnels de la Fédération et des Länder, et pour tous les tribunaux et autorités. La Cour veille au respect de la constitution. Elle est composée de juges fédéraux et d'autres membres. La moitié des membres de la Cour sont élus par le Bundestag, l'autre moitié par le Bundesrat.

Modalités et procédure

La Cour constitutionnelle fédérale statue (i) sur l'interprétation de la Constitution en cas de conflits concernant l'étendue des droits et des devoirs d'un organe fédéral suprême ou d'autres parties exerçant des droits propres conférés par la Constitution ou par le règlement intérieur d'un organe fédéral suprême, (ii) en cas de désaccords ou de doutes concernant la compatibilité formelle ou substantielle d'une loi fédérale ou de land avec la Constitution, ou la compatibilité d'une loi de Land avec une autre loi fédérale, à la demande du Gouvernement, du Gouvernement de Land ou d'un tiers des membres du Bundestag, (iii) en cas de désaccords au sujet des droits et devoirs de la Fédération et des Länder, notamment concernant l'application de la loi fédérale par les Länder et l'exercice du contrôle fédéral, (iv) sur les autres conflits faisant intervenir le droit public entre la Fédération et les Länder, entre les différents Länder ou au sein d'un Land, à moins qu'il soit fait appel à un autre tribunal, et (v) aux autres cas prévus par la Constitution.

Examen des lois

Non

Non applicable

Mesures

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